Výkon funkcie hlavného kontrolóra v obci

Výkon podnikateľskej činnosti hlavného kontrolóra obce

Zákon o obecnom zriadení umožňuje hlavnému kontrolórovi obce, aby vykonával podnikateľskú činnosť alebo bol členom riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánov právnických osôb, ktoré vykonávajú podnikateľskú činnosť len na základe vopred udeleného súhlasu obecným zastupiteľstvom. Ak by sme chceli definovať podnikateľskú činnosť v právnickej osobe, kde hlavný kontrolór je členom dozornej rady, museli by sme v súlade so zákonom č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v z. n. p. určiť základné znaky podnikania a porovnať ich s činnosťou spoločenstva. Podnikanie v spoločenstve nie je vylúčené, keďže samotný zákon mu túto právomoc priznáva a zároveň ho špecifikuje ako právnickú osobu. Odporúčam, aby hlavný kontrolór obce požiadal obecné zastupiteľstvo o súhlas s vykonávaním činností spojených v dozornej rade spoločenstva a v prípade, ak by mu nebol tento súhlas daný, aby sa ho bez zbytočného odkladu vzdal. V súlade so zákonom o obecnom zriadení sa hlavný kontrolór obce definuje ako vedúci zamestnanec, ktorého povinnosti upravuje zákon č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v z. n. p. (ďalej len „zákon č. 552/2003 Z. z.“).  V zmysle § 7 ods. 1 písm. d) zákona č. 552/2003 Z. z. sa hlavný kontrolór obce musí zdržať konania, ktoré by mohlo viesť k rozporu záujmov, a teda aj po získaní súhlasu či nesúhlasu obecného zastupiteľstva s účasťou hlavného kontrolóra obce v orgáne inej právnickej osoby. Je potrebné dodať, že rovnako aj výkon závislej činnosti v zmysle dohody mimo pracovného pomeru (dohoda o vykonaní práce, dohoda o pracovnej činnosti) v inej organizácii sa rovnako považuje za výkon práce, na ktorej pokračovanie potrebuje hlavný kontrolór súhlas obecného zastupiteľstva (pozn. autora: uvedené sa týka aj úväzkových kontrolórov).

Kompetencia výkonu kontroly hlavným kontrolórom obce a poslancami obecného zastupiteľstva

Orgán obecného zastupiteľstva, ktorý je zriadený v súlade s  § 10 ods. 2 zákona o obecnom zriadení má právo kontrolnej činnosti. S týmto právom kontrolnej činnosti sa viaže dodržiavanie ustanovení osobitných predpisov. Zákon o obecnom zriadení definuje, že poslanec má  právo sa zúčastňovať kontrolných akcií, ak sú vykonávané orgánom obce. Komisia zriadená obecným zastupiteľstvom môže mať okrem poslancov obecného zastupiteľstva i iné osoby, ktoré figurujú v komisii. Je potrebné spomenúť, že poslanci obecného zastupiteľstva nie sú v pracovnoprávnom vzťahu, pričom pri výkone kontrolnej činnosti v rámci komisie s iniciatívou kontroly personálnej agendy musia dodržiavať zásadu ochrany osobných údajov. Zákon o obecnom zriadení dáva právo obecnému zastupiteľstvu podľa § 11 ods. 4 písm. l) kontrolovať zriadené rozpočtové alebo príspevkové organizácie. Mzdové nároky majú právo kontrolovať tie kontrolné komisie, ktoré majú pre túto kontrolu uznesenie obecného zastupiteľstva. Rovnako i hlavný kontrolór obce má právo kontroly tejto oblasti, ak je jeho plán kontrolnej činnosti schválený uznesením obecného zastupiteľstva. Treba upozorniť, že povinne zverejňované sú len mzdové nároky vedúcich zamestnancov vykonávajúcich prácu vo verejnom záujme a štatutárnych orgánov obce, a to v rozsahu § 9 ods. 3 písm. a) až g) zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v z. n. p. K zverejneniu mzdy zamestnancov (ktorí nevykonávajú funkciu vedúceho zamestnanca alebo štatutára, riaditeľa) je potrebný ich súhlas s týmto zverejnením, pričom táto skutočnosť nie je potrebná v prípade kontroly obecným zastupiteľstvom alebo následnou finančnou kontrolou hlavným kontrolórom obce, alebo vonkajšou kontrolou (Najvyšší kontrolný úrad SR, Ministerstvo financií SR či Úrad vládneho auditu zriadený od 1. januára 2016).  Je vhodné spomenúť, že kontrolnú činnosť zameranú na personálnu a mzdovú oblasť má právo vykonávať ako finančnú kontrolu hlavný kontrolór obce, ktorý má viaceré oprávnenia v zmysle osobitného predpisu. Komisii obecného zastupiteľstva prislúcha kontrola personálnej agendy, ak je pre túto činnosť právny titul (uznesenie obecného zastupiteľstva), a to pri dodržaní mlčanlivosti, ochrany osobných údajov a iných skutočností týkajúcich sa kontroly.

Predkladanie výstupov o kontrole a kompetencia hlavného kontrolóra obce

Zákon o obecnom zriadení stanovuje povinnosť predkladania správ o výsledkoch kontroly poslancom obecného zastupiteľstva, a to na najbližšom zasadnutí zastupiteľstva obce po ukončení predmetnej kontroly. Aplikačná prax sa stretáva s problémami, a to najmä z hľadiska normatívneho právneho predpisu (zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p.). Výstupom z kontroly je správa, pričom táto správa sa nemusí uverejňovať poslancom obecného zastupiteľstva tak, ako stanovuje zákon o obecnom zriadení. Správa o výsledkoch kontrol môže byť informačný materiál, ktorý nadväzuje na spracovanú správu podľa pravidiel kontrolnej činnosti, no nemusí ísť o správu, ktorú spracúva hlavný kontrolór vo vzťahu k povinnej osobe pri výkone kontroly. Je teda na rozhodnutí hlavného kontrolóra a orgánov obce, aký spôsob informovania poslancov obecného zastupiteľstva si zvolia, pričom zákon o obecnom zriadení nestanovuje obligatórne, aby správa o výsledkoch kontroly musela byť v písomnej podobe pripravená na rokovanie obecného zastupiteľstva. Uvedený materiál môže byť predmetom internej úpravy (pozn. autora: odporúčam zadefinovať tento proces najmä v pravidlách alebo zásadách o kontrolnej činnosti, ak ich má obec prijaté a účinné).

Kompetencia hlavného kontrolóra – prešetrenie oznámenia o protispoločenskej činnosti

Podnet alebo oznámenie je adresované výlučne hlavnému kontrolórovi obce. Subjekt v záujme vytvorenia vhodného komunikačného prostredia pre oznamovanie protispoločenskej činnosti zriaďuje písomnú, osobnú a elektronickú formu podávania podnetu alebo oznámenia. 

Takýto podnet smeruje od zamestnanca obce alebo organizácie a kompetenciou hlavného kontrolóra obce je vyžiadanie si pokladov k výkonu takejto kontroly (prešetreniu oznámenia o protispoločenskej činnosti). Treba upozorniť, že pre účely charakterizovania činnosti ako protispoločenskej postačí splniť aspoň jednu z menovaných troch skutočností. Je potrebné upozorniť na nový zákon od roku 2019, ktorý stanovil aj povinnosť zostavenia internej smernice s účinnosťou od 1. októbra 2019 v danej obci.

Monitorovanie dlhu v obci – povinnosť hlavného kontrolóra

Medzi často vyčítané prípady nedostatkov z prostredia obcí (pri kontrole hospodárenia obce a dodržiavania osobitných predpisov v rámci kontrol Najvyšším kontrolným úradom SR) patrí aj nerealizovanie monitorovania (sledovania) dlhovej služby obce. Predmetná povinnosť vychádza zo zákona č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon č. 583/2004 Z. z.“), pričom táto právna  úprava je súčasťou zákona od jeho počiatku účinnosti. Treba dodať, že hlavný kontrolór obce nemá priamo stanovené zákonom č. 583/2004 Z. z., ako má vyzerať v praxi predmetné monitorovanie. Je vhodné odporučiť, aby sledovanie dlhu obce (dlhovej služby) bolo realizované napríklad v rámci:

• spracovania odborného stanoviska hlavného kontrolóra k návrhu viacročného rozpočtu alebo
• spracovania odborného stanoviska hlavného kontrolóra k návrhu záverečného účtu obce pred jeho schválením.

Do výpočtu dlhu obce (pozn. autora: v praxi aj ako pojem dlhovej služby) sa započítavajú súčasti dlhu, medzi ktoré patria:

• záväzky vyplývajúce zo splácania istín návratných zdrojov,
• financovania, záväzky z investičných dodávateľských úverov a
• záväzky z ručiteľských záväzkov obce.

Povinnosť samosprávy vyplývajúca z čl. 6 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti: Ak celková suma dlhu obce alebo vyššieho územného celku dosiahne 60 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka a viac, obec alebo vyšší územný celok sú povinní zaplatiť pokutu, ktorú ukladá Ministerstvo financií SR, a to vo výške 5 % z rozdielu medzi celkovou sumou dlhu a 60 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. Celkovú sumu dlhu obce alebo vyššieho územného celku ustanovuje zákon č. 583/2004 Z. z.

Predmetné monitorovanie dlhovej služby možno zrealizovať aj ako samostatnú kontrolu, no z dikcie zákona č. 583/2004 Z. z. či zákona o obecnom zriadení uvedené explicitne nevychádza ako povinnosť. Dosiahnutie hranice celkovej sumy dlhu (pozn. autora: podľa limitov uvedených v § 17 ods. 10 až 12 zákona č. 583/2004 Z. z.) je hlavný kontrolór obce alebo hlavný kontrolór vyššieho územného celku povinný bezodkladne oznámiť Ministerstvu financií SR.

Novela zákona o finančnej kontrole od roku 2019

Novela zákona č. 357/2015 Z. z. o  finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o finančnej kontrole a audite“) stanovila, že k výstupu z kontroly pri zistení nedostatkov je už vo fáze spracovania návrhu správy potreba definovania podkladov (nie príloh), ktoré preukazujú kontrolné zistenia a ich charakter. Tieto podklady postačí uviesť na konci výstupu z kontroly, a to napríklad formou:

• odrážok,
• osnovy alebo
• tabuľkovej formy, či
• prílohou časťou s výpočtom kontrolných zistení spolu ich podkladmi.

V prípade podkladov nie je explicitne zákonom o finančnej kontrole a audite stanovené, že hlavný kontrolór (ako oprávnená osoba) má priložiť k podkladom aj prílohy (t. j. priamo kópie dokladov, čím je preukázané kontrolné zistenie). V praxi uvedené možno iba odporúčať, najmä v prípade rozsiahlejších kontrol, náročnejších kontrol, či v prípade požiadavky kontrolovaného subjektu a pod.

Procesný výkon kontrol podľa osobitného predpisu

Hlavný kontrolór obce vykonáva vždy kontroly (bez rozdelenia kontrol na finančné a nefinančné, či následné kontroly) z procesnej stránky vždy a iba podľa zákona o  finančnej kontrole a audite. V rámci kontrol nepostupuje hlavný kontrolór v zmysle ustanovení zákona č. 10/1996 Z. z. o kontrole v štátnej správe v z. n. p. Samotný výkon kontroly môže byť interne doplnený o podrobnosti o kontrolnej činnosti v zmysle pravidiel kontrolnej činnosti (alebo zásad), pričom takýto interný predpis schvaľuje obecné zastupiteľstvo uznesením a nesmie byť v rozpore so zákonom o finančnej kontrole a audite.

Obmedzenie prijatí uznesení zastupiteľstva v čase krízovej situácie – dodatok pre hlavných kontrolórov

Vo výnimočných prípadoch, keď existujú vážne dôvody, pre ktoré nie je možné uskutočniť rokovanie obecného zastupiteľstva (riadne fyzickou prítomnosťou), môže obecné zastupiteľstvo počas krízovej situácie prijať uznesenie korešpondenčným hlasovaním v listinnej podobe alebo hlasovaním prostredníctvom elektronických prostriedkov s použitím e-mailových adries poslancov, ktoré boli na tento účel preukázateľne oznámené, ak sa má hlasovanie uskutočniť prostredníctvom elektronickej pošty. Takýmto hlasovaním možno prijať uznesenie iba  vo veciach bezprostredne súvisiacich so zabezpečením opatrení na riešenie krízovej situácie alebo vo veciach, ktoré z dôvodu hroziacej škody neznesú odklad.

Obecné zastupiteľstvo nemôže hlasovaním (pozn. autora:  teda prijať uznesenie korešpondenčným hlasovaním v listinnej podobe alebo hlasovaním prostredníctvom elektronických prostriedkov s použitím e-mailových adries poslancov) prijať uznesenie vo veciach:

• koncesnej zmluvy na uskutočnenie stavebných prác alebo koncesných zmlúv na poskytnutie služby uzatvorenej podľa osobitného predpisu,
• priameho predaja podľa osobitného predpisu,
• prevodu majetku obce alebo nájmu majetku obce z dôvodu hodného osobitného zreteľa podľa osobitného predpisu,
• obchodnej verejnej súťaže,
• dobrovoľnej dražby,
• prijatia investičného úveru,
• prevodu hnuteľnej veci nad hodnotu určenú osobitným predpisom,
• prenájmu majetku obce na dobu neurčitú alebo na dobu určitú na čas dlhší ako tri mesiace s výnimkou prenájmu nájomného bytu alebo v prípade
• kúpy majetku do vlastníctva obce, ak je ku kúpe potrebný súhlas obecného zastupiteľstva s výnimkou obstarania majetku vyplývajúceho z implementácie projektu financovaného z európskych štrukturálnych a investičných fondov.