Novela zákona o obecnom zriadení a zákona o samosprávnych krajoch

Znenie novelizovaných ustanovení (zmena je vyznačená hrubým písmom):

Zákon o obecnom zriadení

§ 18a ods. 9

Obecné zastupiteľstvo môže odvolať hlavného kontrolóra z funkcie, ak

a) opakovane alebo zvlášť hrubým spôsobom poruší povinnosti zamestnanca alebo vedúceho zamestnanca; odvolanie musí byť zdôvodnené,

b) hrubo alebo opakovane zanedbáva povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie a bol na to aspoň raz písomne upozornený obecným zastupiteľstvom,

c) uvedie nepravdivý údaj v čestnom vyhlásení podávanom podľa § 18 ods. 1 alebo v údajoch o svojich majetkových pomeroch.

Zákon o samosprávnych krajoch

§ 19a ods. 9

Zastupiteľstvo môže odvolať hlavného kontrolóra z funkcie, ak

a) poruší povinnosti zamestnanca alebo vedúceho zamestnanca; odvolanie musí byť zdôvodnené,

b) hrubo alebo opakovane zanedbáva povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie a bol na to aspoň raz písomne upozornený zastupiteľstvom,

c) uvedie nepravdivý údaj v čestnom vyhlásení podávanom podľa § 19 ods. 1 alebo v údajoch o svojich majetkových pomeroch.

Novelou sa do zákona o obecnom zriadení ako aj zákona o samosprávnych krajoch dopĺňa podmienka zdôvodnenia odvolania hlavného kontrolóra v prípadoch, keď sa odvoláva podľa § 18a ods. 9 písm. a) zákona o obecnom zriadení a § 19a ods. 9 písm. a) zákona o samosprávnych krajoch. Z uvedeného vyplýva, že podmienka zdôvodnenia odvolania hlavného kontrolóra sa bude nachádzať iba pri jednom z troch možných dôvodov odvolania. V rámci legislatívneho procesu bol daný pozmeňujúci návrh od prekladateľa návrhu zákona poslanca Juraja Gyimesiho, ktorý navrhoval podmienku povinného odôvodnenia odvolania hlavného kontrolóra z funkcie umiestniť nie iba za jeden z možných dôvodov odvolania, ale do § 18a ods. 10 zákona o obecnom zriadení, resp. do § 19a ods. 10 zákona o samosprávnych krajoch. Uvedením podmienky zdôvodnenia odvolania do samostatného odseku, v ktorom je upravené kvórum pre hlasovanie o odvolaní hlavného kontrolóra, a teda mimo jednotlivé dôvody odvolania by odstránilo pochybnosti či sa podmienka odôvodnenia odvolania hlavného kontrolóra vzťahuje na všetky dôvody odvolania alebo iba na jeden konkrétny, ktorým je porušenie povinnosti zamestnanca, resp. vedúceho zamestnanca. Doplňujúci návrh však nebol schválený.

Súčasný stav a možné dôsledky novely

Súčasná judikatúra[1] stanovila požiadavku odôvodnenia uznesenia o odvolaní hlavného kontrolóra, a to nielen uvedením konkrétneho zákonného dôvodu, pre ktorý je hlavný kontrolór odvolávaný, ale aj uvedením konkrétnych skutkových dôvodov, ktoré sú podkladom pre odvolanie, pričom tieto musia byť uvedené minimálne v zápisnici zo zasadnutia obecného zastupiteľstva, v opačnom prípade by uznesenie bolo možné považovať za nepreskúmateľné a arbitrárne. A hoci zákon o obecnom zriadení neustanovoval povinnosť odôvodňovať uznesenie o odvolaní hlavného kontrolóra, takáto požiadavka vyplynula z rozhodovacej činnosti súdov[2], pričom povinnosť odôvodnenia sa týka všetkých dôvodov odvolania.

V zmysle dôvodovej správy k návrhu novely bolo jej ambíciou okrem iného aj odstrániť  nejednotný postup obcí, keď niektoré samosprávy odôvodňovali uznesenie o odvolaní hlavného kontrolóra, iné nie. Avšak schválením pôvodného znenia a nie znenia v zmysle doplňujúceho návrhu navrhovateľa sa, naopak, môže vniesť nejednotnosť do postupu obcí, resp. samosprávnych krajov. Stanovenie povinnosti odôvodnenia odvolania iba pri jednom z troch taxatívne uvedených dôvodov odvolania môže nabádať, že takéto odôvodnenie je nutné iba pri odvolaní z dôvodu v zmysle § 18a ods. 9 písm. a) zákona o obecnom zriadení, resp.  § 19a ods. 9 písm. a) zákona o samosprávnych krajoch. Proti uvedenému sú však závery všeobecných súdov, ktoré pri zdôvodnení odkazovali aj na rozhodovaciu činnosť Ústavného súdu SR, pokiaľ ide o výklad otázky arbitrárnych rozhodnutí orgánov verejnej moci.

„Ústavný súd vo svojej ustálenej judikatúre opakovane zdôrazňuje, že súčasťou obsahu základného práva na súdnu, ale aj inú právnu ochranu poskytovanú orgánmi verejnej moci podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 36 ods. 1 listiny je aj právo účastníka konania na také odôvodnenie rozhodnutia orgánu verejnej moci, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej a inej právnej ochrany, t. j. s uplatnením nárokov a obranou proti takému uplatneniu. Príslušný orgán verejnej moci však nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Preto odôvodnenie rozhodnutia príslušného orgánu verejnej moci, ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia, postačuje na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na spravodlivé konanie (IV. ÚS 115/03). Potreba náležite odôvodniť rozhodnutie orgánu verenej moci je daná vo verejnom záujme, pretože je jednou zo záruk, že jeho postup a rozhodnutie nie sú arbitrárne, neprehľadné a že jeho postup a rozhodovanie súdu sú kontrolovateľné verejnosťou (IV. ÚS 296/09).“[3] Z uvedených všeobecných východísk vychádzal Ústavný súd SR pri rozhodovaní o ústavnej sťažnosti vo veci odvolania riaditeľa Sociálnej poisťovne vládou (Nález Ústavného súdu SR IV. ÚS 478/2011-51 z 21. júna 2012), pričom Ústavný súd SR v danej veci konštatoval, že odvolanie z verejnej funkcie nemôže byť prejavom svojvôle, ale musí byť predvídateľné a založené na presných a jasných dôvodoch, pričom takáto požiadavka vystupuje zvlášť do popredia, ak môže byť osoba odvolaná z verejnej funkcie iba zo zákonom taxatívne vymedzených dôvodov (čo je rovnako aj prípad hlavného kontrolóra obce a hlavného kontrolóra samosprávneho kraja).

Z uvedeného možno vyvodiť, že hoci zákon o obecnom zriadení, ako aj zákon o samosprávnych krajoch po novele bude obsahovať podmienku odôvodnenia odvolania hlavného kontrolóra obce, resp. samosprávneho kraja iba pri jednom z troch možných dôvodov odvolania, nemožno z toho abstrahovať záver, že pri odvolaní z ostatných dvoch dôvodov nebude potrebné odôvodniť uznesenie o odvolaní hlavného kontrolóra, nakoľko by sa takéto rozhodnutie mohlo chápať ako arbitrárne a v rozpore so základným ústavným právom na súdnu a inú právnu ochranu.