Tento článok sa zaoberá všeobecnou charakteristikou vnútorných predpisov bez ohľadu na ich druh. Článok pozostáva zo siedmych častí. Prvá časť charakterizuje vnútorné predpisy, ktoré sú prameňom pracovného práva. Druhá časť analyzuje definičné znaky vnútorných predpisov. Tretia časť rozvádza právne limity obsahu vnútorných predpisov. Štvrtá časť opisuje záväzné pokyny a akty riadenia ako vnútorné predpisy. Piata časť podrobne rozvádza druhy a členenie vnútorných predpisov. Šiesta časť sa zaoberá postavením pracovného poriadku medzi vnútornými predpismi a siedma časť sa venuje vnútorným predpisom organizačného charakteru. Medzi významné vnútroorganizačné akty vydávané zamestnávateľmi patria tie, ktoré majú normatívnu povahu, t.j. tie ktoré ustanovujú záväzné pravidlá správania sa zamestnancov. Vydávajú sa na základe právnych predpisov alebo tieto ich vydanie umožňujú či predpokladajú. Na označenie normatívnych aktov zamestnávateľa dosiaľ nebol záväzne ustanovený zjednocujúci pojem. Tieto sú najčastejšie uvádzané pojmom vnútropodnikové normatívne akty, skrátene ako vnútropodnikové predpisy alebo vnútorné predpisy. Pojem vnútorné predpisy, aj keď nebol oficiálne uznaný, sa javí ako najvýstižnejší, jeho používanie sa ustálilo. Vnútorné predpisy vydávané zamestnávateľmi možno považovať za najrozšírenejší druh vnútorných predpisov. Tieto predstavujú základný nástroj pre hromadnú úpravu pracovných podmienok vrátane podmienok na zaistenie BOZP zamestnancov, ustanovujú sa nimi podrobnosti k výkonu práce zamestnancov a konkretizujú sa nimi povinnosti zamestnancov uložené všeobecne záväznými právnymi predpismi. Vnútorné predpisy obsahujú často úpravu pracovných podmienok zamestnancov, konkretizáciu povinností, menej často úpravu práv. Charakter vnútorného predpisu upravujúceho práva je výrazne odlišný od toho, ktorý upravuje povinnosti. Zamestnávatelia vydávajú rôzne písomné akty, aj tie, ktoré nemajú povahu normatívneho aktu. Tieto však právny poriadok neakceptuje ako vnútorný predpis zamestnávateľa.
Vnútorné predpisy ako prameň pracovného práva
Kategória vnútorných predpisov ako prameňov práva predstavuje osobitnosť pracovného práva v porovnaní s inými právnymi odvetviami. Pre pracovné právo je špecifické to, že za prameň pracovného práva je považovaný aj vnútorný predpis zamestnávateľa, ak má zmiešanú povahu, t.j. povahu normatívneho právneho aktu a zároveň aj právneho úkonu. Takéto vnútorné predpisy sa posudzujú ako právne úkony, majú právnu povahu. Môžu zakladať a meniť práva a povinnosti vtedy, ak to umožňuje príslušný pracovnoprávny predpis, a ak je to v zákonnom rámci v súlade s pracovnou zmluvou zamestnanca alebo s kolektívnou zmluvou. Takýto vnútorný predpis obvykle upravuje pracovné podmienky, ďalšie práva zamestnancov, či doplňuje a konkretizuje povinnosti uložené právnymi predpismi. U zamestnávateľov sú často uplatňované nielen vnútorné predpisy právnej, ale aj organizačnej povahy, a to ako predpisy organizačného povinnostného charakteru a organizačné normy upravujúce štruktúru podniku.
Definičné znaky vnútorných predpisov
Právne predpisy všeobecne neupravujú tvorbu vnútorných predpisov a ani ich nedefinujú. Absencia zákonnej definície vedie k tomu, aby definičné znaky boli vytvorené prispením právnej teórie a aplikačnej praxe súdov. Treba u nich skúmať tieto kritériá definujúce vnútorné predpisy:
- normatívnu povahu vnútorných predpisov,
- povahu vnútorných predpisov ako právneho úkonu,
- oboznámenie zamestnancov s vnútornými predpismi.
Prvým kritériom, resp. charakteristickým znakom pre vnútorné predpisy je normatívnosť a ich druhová povaha, teda úprava neurčitého počtu situácií, ktoré vykazujú rovnaké druhové znaky. Normatívny vnútorný predpis je taký písomný akt, ktorý má záväznosť normy správania sa (príkaz, zákaz, dovolenie), vyjadruje pravidlo v podobe práv a povinností. Nevyhnutným znakom pre akýkoľvek normatívny systém je všeobecnosť. Pravidlo je všeobecné vtedy, ak je jeho predmet úpravy, ako aj adresát vymedzený druhovými znakmi a upravuje správanie sa pre celú skupinu vzťahov rovnakého druhu a neurčitého počtu. Pravidlo nemá upravovať konkrétnu situáciu, ale ustanoviť rámec pre neurčitý počet situácií a pre opakované deje a postupy. Medzi vnútorné predpisy zamestnávateľa preto nemožno zaradiť také jeho rozhodnutia, ktoré upravujú iba individuálne situácie a prípady bez možnosti opakovanej aplikácie na obdobné situácie rovnakého druhu. Druhové znaky normy môžu byť naplnené rôznou mierou všeobecnosti. Niektoré pravidlá môžu byť menej všeobecné a sú formulované do najmenších podrobností. Iné pravidlá môžu byť s vyššou alebo vysokou mierou všeobecnosti, tieto sú neurčité a dosť nezrozumiteľné. Neurčité pravidlá si vyžadujú výklad, ktorý objasní ich význam.
Druhým definičným kritériom je skutočnosť, že vnútorné predpisy sú vydávané zamestnávateľmi. Toto kritérium odlišuje vnútorné predpisy od ostatných formálnych prameňov pracovného práva, pretože vnútorné predpisy nie sú vytvárané a vydávané verejnou autoritou, napríklad parlamentom, ako je tomu v prípade tvorby právnych predpisov. Osobitosťou slovenského pracovného práva je aj priznanie statusu zamestnávateľa pre organizačnú jednotku zamestnávateľa, ak to ustanovujú osobitné predpisy alebo stanovy podľa osobitného predpisu. Vnútorné predpisy môžu byť vydávané aj pre jednotlivé organizačné jednotky zamestnávateľa. Organizačné jednotky zvyčajne nevydávajú vnútorné predpisy samostatne, ale buď v koordinácii s vedením zamestnávateľa ako celku, alebo vedenie zamestnávateľa vydáva vnútorné predpisy koordinovane pre jednotlivé organizačné jednotky.
Ďalším kritériom je povaha vnútorných predpisov ako právneho úkonu. Vydávanie vnútorných predpisov zamestnávateľmi zároveň otvára otázku právnej povahy týchto normatívnych aktov. Podľa zákonnej definície sa za právny úkon považuje prejav vôle smerujúci k vzniku, zmene a zániku tých práv alebo povinností, ktoré právne predpisy s týmto prejavom spájajú. Forma právneho úkonu je ponechaná na vôľu subjektov daného právneho úkonu, pokiaľ zákon nepredpisuje konkrétnu formu, napríklad písomnú formu. Pre pracovné právo je príznačné osobitné pravidlo upravené v § 17 ods. 2 Zákonníka práce, podľa ktorého je nedodržanie písomnej formy sankcionované neplatnosťou právneho úkonu iba v prípade, že to zákon výslovne upravuje tzv. doložkou neplatnosti. Pre vnútorné predpisy nie je výslovne predpísaná písomná forma, a teda ani jej nedodržanie by nespôsobovalo neplatnosť vnútorného predpisu ako právneho úkonu. Potreba právnej istoty a normatívna stránka zmiešanej povahy vnútorných predpisov však pri otázke formy vnútorných predpisov jednoznačne vyžadujú písomnú formu.
Objekt právneho úkonu nazývaný aj predmet právneho úkonu musí byť možný a dovolený. Za nedovolený právny úkon v zmysle § 39 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov (ďalej len "Občiansky zákonník") sa pokladá právny úkon, ktorý svojím obsahom alebo účelom odporuje zákonu alebo ho obchádza, alebo sa prieči dobrým mravom.
Vnútorné predpisy smerujú k vzniku, zmene alebo zániku práv a povinností zamestnancov a zamestnávateľa. Ak majú mať vnútorné predpisy povahu právneho úkonu, musia nielen spôsobovať vznik, zmenu alebo zánik práv a povinností zamestnancov a zamestnávateľa, ale takéto následky by mali právne predpisy s vnútornými predpismi spájať. Zákonník práce výslovne rozlišuje medzi pojmami právne predpisy a ostatné predpisy. Zákonník práce tým vytvára priestor na vydávanie ostatných predpisov, teda vnútorných predpisov. Vnútorné predpisy v texte Zákonníka práce nesú normatívne označenie "ostatné predpisy", kým všeobecne záväzné právne predpisy nesú označenie "právne predpisy". Zákonník práce z ostatných predpisov pozná len pracovný poriadok a vnútorné predpisy na zaistenie BOZP. Podrobnejšie už v Zákonníku práce nie sú ostatné predpisy upravené.
Vnútorné predpisy možno vo všeobecnosti považovať za jednostranne adresované právne úkony. Mechanizmus vzniku vnútorných predpisov ako jednostranných právnych úkonov závisí od ich druhu. Normatívna povaha vnútorných predpisov navádza na ich posúdenie ako neadresovaného právneho úkonu. Ich právna povaha nie je jednoznačne ustálená.
Zamestnávateľ nevydáva iba vnútorné predpisy s povahou právneho úkonu, ale aj také, ktoré nezakladajú zamestnancom nové právne povinnosti, ale len konkretizujú povinnosti uložené právnymi predpismi. Takýmito sú napríklad vnútorné predpisy organizačného charakteru, ktorými zamestnávateľ organizuje pracovný proces. Aj keď majú normatívnu povahu, nové právne povinnosti nezakladajú, preto nie sú právnym úkonom ani prameňom práva.
Posledným definičným kritériom pre vnútorné predpisy je oboznamovanie zamestnancov s ich obsahom. Oboznámenie zamestnancov s vnútornými predpismi je zákonnou požiadavkou, v prípade, že k nemu zo strany zamestnávateľa nedôjde, nie sú pre zamestnancov záväzné. Oboznamovanie s vnútornými predpismi predstavuje analógiu zverejnenia právnych predpisov v príslušných zbierkach. Zamestnancov vnútorné predpisy zaväzujú len vtedy, ak boli s nimi preukázateľne oboznámení a zároveň sú v súlade s právnymi predpismi. Spôsob zverejnenia vnútorných predpisov právne predpisy neustanovujú, je to plne v kompetencii zamestnávateľa. Spravidla sú zverejnené spôsobom, ktorý je pre zamestnávateľa obvyklý. Býva rôzny, napríklad na výveske prístupnej všetkým zamestnancom, na intranete a pod. Zverejnenie by malo byť také, aby zamestnanci mali vedomosť o tom, kde sa vnútorné predpisy zverejňujú a mali k nim kedykoľvek prístup. V prípade vnútorných predpisov nejde o ich verejné publikovanie ako pri právnych predpisoch. O všetkom, čo bolo v Zbierke zákonov vyhlásené, sa má za to, že dňom vyhlásenia sa stalo známym každému, koho sa to týka. Tým sa znalosť zákonov predpokladá. Pri vnútorných predpisoch nemožno uplatniť zásadu, neznalosť zákona neospravedlňuje, lebo nie sú každému dostupné. Preto je podmienkou ich záväznosti pre zamestnancov oboznámenie s nimi.
Právne limity obsahu vnútorných predpisov
Vnútorné predpisy sú aj napriek absencii zákonnej definície tohto pojmu akceptovaným prameňom pracovného práva. Obsahovými a právnymi limitmi pre vnútorné predpisy sú preto základné zásady pracovného práva, predovšetkým zásada ochrany zamestnanca ako slabšieho účastníka pracovnoprávneho vzťahu, všeobecné ustanovenia Zákonníka práce, kogentná povaha ustanovení Zákonníka práce a v prípade pomenovaných vnútorných predpisov aj právna úprava konkrétneho vnútorného predpisu v Zákonníku práce či v inom právnom predpise.
Zásada ochrany zamestnancov sa prejavuje v Zákonníku práce napríklad v § 1 ods. 6, podľa ktorého možno v pracovnoprávnych vzťahoch upraviť podmienky zamestnávania a pracovné podmienky zamestnanca výhodnejšie, ako to upravuje Zákonník práce alebo iný právny predpis, ak to daný právny predpis výslovne nezakazuje alebo z povahy ustanovení daného predpisu nevyplýva, že sa od týchto ustanovení nemožno odchýliť. Zásadu ochrany zamestnancov však nemožno vykladať tým spôsobom, že zamestnancovi nemožno vo vnútornom predpise uložiť žiadne povinnosti. Taký výklad by bol v rozpore s právom zamestnávateľa udeľovať zamestnancom záväzné pokyny.
Na to, aby vnútorné predpisy spĺňali podmienky platnosti, musia byť v súlade s právnymi predpismi, v opačnom prípade to spôsobuje ich neplatnosť. Ustanovenia vnútorného predpisu musia byť v súlade so Zákonníkom práce a ostatnými právnymi predpismi, čo znamená aj to, že nemôžu zamestnanca obmedzovať v jeho zákonných právach, ale tiež mu nemôžu priznávať práva (nároky), ktoré odporujú zákonu. Ustanovenia Zákonníka práce, ktoré chránia zamestnancov majú obvykle kogentnú povahu. Pokiaľ by bolo možné aplikáciu týchto ustanovení vylúčiť dohodou zmluvných strán alebo dokonca jednostranným právnym úkonom zamestnávateľa napríklad vo vnútornom predpise, tieto ochranné ustanovenia by stratili význam. Súlad vnútorných predpisov s kogentnými ustanoveniami Zákonníka práce nemožno vykladať ako absolútny zákaz ukladania povinností zamestnancom zo strany zamestnávateľa. Takýto výklad by robil z vnútorného predpisu normatívny akt, ktorý by iba upravoval procesný postup, resp. konkretizoval faktické detaily výkonu práv a povinností vyplývajúcich zo Zákonníka práce podľa povahy prevádzky zamestnávateľa.
Zamestnávatelia vo vnútorných predpisoch ukladajú zamestnancom rozličné povinnosti súvisiace s výkonom ich práce. Nedodržanie týchto povinností kvalifikujú ako porušenie pracovnej disciplíny s možnými negatívnymi následkami počnúc písomným upozornením a niekedy končiac až výpoveďou, t.j. ukončením pracovného pomeru zamestnanca. Oblasti, ktoré upravujú vnútorné predpisy, sú prípustné primárne v prípade, ak zákon výslovne umožňuje alebo predpokladá vydanie vnútorného predpisu. Takéto vnútorné predpisy možno nazývať pomenované, keďže sú zákonom upravené, zákon ich teda pozná a pomenúva ich. Ďalšou oblasťou, ktorú regulujú zamestnávatelia vydávaním vnútorných predpisov, sú prípady, keď obsahová náplň týchto predpisov pokrýva otázky, ktoré sú plne v dispozičnej právomoci zamestnávateľa. Vydáva ich podľa svojho uváženia a potreby. Ide o vnútorné predpisy obsahujúce pokyny zamestnávateľa, ktoré sa pravidelne opakujú, a sú preto zovšeobecnené a zosumarizované do uceleného formalizovaného predpisu. Tieto pokyny sa zároveň týkajú právnych vzťahov, resp. situácií rovnakého druhu a neurčitého počtu, a tým získavajú normatívnu povahu. Poslednou oblasťou sú vnútorné predpisy, ktoré nespadajú do už uvedených kategórií. Právna povaha týchto vnútorných predpisov nie je jednoznačná, ich právne posúdenie je komplikované. Ide o vnútorné predpisy, ktoré bližšie konkretizujú či špecifikujú a upresňujú ustanovenia Zákonníka prácepodľa osobitných podmienok zamestnávateľa. Tieto predpisy vydáva zamestnávateľ spravidla autonómne, až na prípad, ak zákon výslovne ukladá, že ich obsah musia odsúhlasiť zástupcovia zamestnancov, inak by boli neplatné.
Vnútorné predpisy majú normatívnu povahu, a v prípade, ak zakladajú práva a povinnosti, sú aj právnym úkonom a z hľadiska ich platnosti alebo neplatnosti sa posudzujú ako právne úkony. Neuplatňuje sa u nich predpoklad správnosti. To znamená, že v prípade súdneho sporu sa možno dovolávať ich neplatnosti podľa Zákonníka práce a Občianskeho zákonníka, a teda ich ustanovenia môžu byť súdom posúdené ako neplatné a súd nebude v rámci rozhodovania na takéto ustanovenia prihliadať. Charakter vnútorných predpisov ako právnych úkonov umožňuje posudzovať ich platnosť, resp. neplatnosť ako u každého právneho úkonu.
V zmysle pracovnoprávnej teórie je neplatný pracovnoprávny úkon:
- ktorý svojím obsahom alebo účelom je v rozpore so zákonom alebo ho obchádza, alebo sa prieči dobrým mravom,
- ktorého obsahom je nemožné plnenie,
- ktorým sa zamestnanec vopred vzdáva svojich práv,
- pokiaľ ten, kto ho urobil nemá spôsobilosť na právne úkony,
- ktorý nebol urobený vo forme, ktorú vyžaduje zákon alebo dohoda účastníkov,
- ktorý nebol urobený slobodne a vážne, určite a zrozumiteľne,
- osoby konajúcej v duševnej poruche, ktorá ju robí na tento právny úkon neschopnou.
Nedostatok právneho úkonu spočívajúci v nedodržaní predpísanej formy, v neprerokovaní právneho úkonu so zástupcami zamestnancov alebo v nezadovážení predpísaného súhlasu príslušného orgánu, zákonného zástupcu alebo zástupcov zamestnancov spôsobuje neplatnosť právneho úkonu iba v prípade, že to výslovne ustanovuje zákon, zvyčajne osobitným dôvetkom "inak je neplatný". V prípade najznámejšieho vnútorného predpisu - pracovného poriadku, je neplatnosť priamo zakotvená v Zákonníka práce v § 84 ods. 1, ktorý ustanovuje absenciu súhlasu zástupcov zamestnancov s vydaním pracovného poriadku ako jeden z dôvodov jeho neplatnosti.
