Interné smernice v obciach a mestách

Predmetom kontrol často býva dodržiavanie zásady správnosti interných riadiacich aktov (smerníc a poriadkov, či príkazov štatutára a podobne). Rovnako tak aj kontrola zákonnosti a aktuálnosti interných riadiacich aktov (pozn. autora: či štatutár môže daný interný riadiaci akt sám zostaviť, resp. vydať formou interného aktu a uvedené konanie nie je prekročenie právomoci verejného činiteľa alebo štatutára v zmysle osobitných predpisov) a v neposlednom rade aj úplnosti a formálnej správnosti týchto interných riadiacich aktov.

Zásady tvorby interných riadiacich aktov

Dodržiavanie zásady správnosti interných riadiacich aktov sa preveruje orgánom kontroly (oprávnenou osobou) a to z pohľadu dispozitívnej možnosti, či subjekt verejnej správy mohol vydať interný riadiaci akt a je správny z obsahovej i terminologickej stránky.

Správnosť interných riadiacich aktov sa posudzuje individuálne a to každý subjekt verejnej správy osobitne (či je daný interný riadiaci akt „šitý na mieru“ subjektu verejnej správy). Práve kontrolné orgány často uvádzajú do výstupu z kontrol (či už v protokolov alebo návrhov správ a následne správ z kontrol), že subjekt verejnej správy nepostupoval správne pri zostavení, respektíve vydaní interného riadiaceho aktu.  Zostaveniu interného riadiaceho aktu sa budeme venovať pri definovaní druhej zásady – zákonnosti interného riadiaceho aktu. Správny interný riadiaci akt je teda ten, ktorý:

• je spracovaný na podmienky subjektu verejnej správy,
• je praktický,
• nie je opísaným zákonom alebo spracovaním tzv. kópie zákona a
• je zrozumiteľný danej cieľovej skupine (najmä zamestnancom, fyzickým osobám, zákonným zástupcom, občanom a podobne).

Spôsob označovania a štruktúra interných riadiacich predpisov:

1.   Vnútorné riadiace predpisy sa označujú spravidla nasledovným spôsobom: 

• slovným označením z ktorého vyplýva druh predpisu, ako aj jeho predmet,
• číselným označením z ktorého vyplýva poradové číslo predpisu, ako aj rok jeho vydania.

2.   Poradové číslo sa prideľuje vzostupne, od čísla “1” súvisle pre každý druh predpisu, so začatím nového číslovania v každom kalendárnom roku.

3.   Predpis najmä v aplikačnej praxi samosprávy pozostáva z týchto častí: preambula, základné/všeobecné ustanovenia, osobitné ustanovenia, spoločné a záverečné ustanovenia s určením platnosti a účinnosti predpisu.

So zákonnosťou zostavenia interného riadiaceho aktu súvisí nepochybne samotná príprava a v praxi často aj pripomienkovanie vnútorných riadiacich aktov a predpisov.

Rámec interných smerníc pre účtovnú agendu

• Účtovný rozvrh (povinnosť každej organizácie. Účtovný rozvrh je často pri vonkajšej/vnútornej kontrole vyžadovaný, no nemusí byť internou smernicou, postačí ho vytlačiť z technického/programového vybavenia účtovnej jednotky
• Smernica o vedení účtovníctva

Smernice, ktoré sú uvedené nižšie, môžu byť súčasťou Smernice o vedení účtovníctva,

• Odpisový plán organizácie (povinný interný riadiaci akt),
• Smernica o obehu účtovných dokladov (spravidla povinné, resp. vyžadované kontrolou),
• Smernica o depozitnom účte rozpočtovej organizácie (vyžadované kontrolami),
• Smernica o evidencii zásob (nepovinné, môže byť súčasťou smernice o nakladaní s majetkom),
• Smernica o vnútropodnikovom účtovníctve (nie je povinnou smernicou, no odporúčam ju, ak vediete podnikateľskú činnosť osobitne od hlavnej činnosti, spravidla obce a príspevkové organizácie),
• Smernica o tvorbe a účtovaní opravných položiek, výnosov a nákladov, či kurzových rozdielov (nepovinné),
• Smernica o evidencii peňažných prostriedkov v pokladnici (nepovinné),
• Príkaz o zriadení inventarizačných komisií, prehlásení hmotne zodpovedných osôb a uskutočnení inventarizácie majetku, záväzkov a ich rozdielov k 31.12.20xx (spravidla povinné),
• Smernica o cestovných náhradách (povinná smernica),
• Metodika k účtovaniu osobných ochranných pracovných pomôcok a dezinfekcie v čase COVID-19 (nepovinné, môže byť aj súčasťou smernice o vedení účtovníctva).

Rámec interných smerníc pre oblasť majetku a kontroly

• Smernica o stravovacích poukážkach a finančnom príspevku na stravovanie/resp. stravovacej karte (spravidla povinné)
• Smernica o verejnom obstarávaní pre mestá/obce (povinné)
• Zásady hospodárenia s majetkom (pozn. autora: platí povinne aj pre organizácie v zriaďovateľskej pôsobnosti obce, či mesta,  schvaľuje sa uznesením obecného zastupiteľstva -  povinnosť podľa zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov alebo zákona č. 446/2001 Z. z.),
• Smernica o evidencii a spôsobe použitia finančných vecných darov (nepovinná smernica, kontrolami môže byť vyžadovaná, jej spracovanie je v nadväznosti na § 34 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p.),
• Smernica o výkone základnej finančnej kontroly podľa ustanovení § 6 ods. 4 v nadväznosti na ustanovenia § 7 zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (povinná smernica)
• Pravidlá kontrolnej činnosti (nepovinný interný akt, schvaľuje sa uznesením obecného/samosprávneho zastupiteľstva obsahuje najmä podrobnosti kontrol pre hlavných kontrolórov a útvarov hlavných kontrolórov obcí a vyšších územných celkov)
• Zásady poisťovania majetku
• Smernica  na predchádzanie a riešenie mimoriadnej udalosti v súvislosti s nebezpečenstvom šírenia ochorenia COVID- 19 spôsobenej koronavírusom (SARS-CoV-2) (spravidla povinné)
• Požiarna kniha (povinná, spracovaná má byť v zmysle Vyhlášky č. 121/2002 Z. z. o požiarnej prevencii v znení neskorších predpisov)

Smernica obce/mesta platná aj pre zriadené organizácie – alternatívy v  praxi

Smernica ako interný riadiaci akt upravuje pôsobnosť práv a povinností vo vzťahu k zamestnancom a ich činnostiam, postupom a agende na podmienky subjektu smerom dovnútra. Preto spravidla platí jej znenie pre danú právnickú osobu. V prípade zriaďovateľskej pôsobnosti možno vydať smernicu, ktorá bude platná aj pre zriadené organizácie (i v prípade ich právnej subjektivity). Rovnako sa v praxi realizujú aj príkazy starostu/primátora vo vzťahu k vykonávaniu inventarizácie majetku, záväzkov a ich rozdielov.

V zmysle ustanovenia § 9 zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v z. n. p. zásady hospodárenia s majetkom mesta upravujú práva a povinnosti organizácií pri správe majetku a tiež aj postup pri prenechávaní majetku do užívania. V nadväznosti na uvedené môže smernica (alebo príkaz primátora) rozšíriť pôsobnosť aj na zriadené organizácie, čo musí byť vyslovene v nej uvedené a musí byť tento interný akt riadenia k dispozícii aj zriadeným organizáciám. Alternatívou je menovanie členov komisií a predmetný postup v smernici/príkaze k inventarizácii majetku.

Rovnako je možné odporučiť v internej smernici určiť v podmienkach zriadených organizácií vlastné pravidlá a menovania členov, pričom smernica mesta upraví iba povinnosť, časovú stránku, všeobecné ustanovenia a prípadne potrebu informovania zriaďovateľa o určení členov komisií (vtedy menuje riaditeľ organizácie smerom dovnútra) a to v intenciách smernice mesta.  Uvedený interný akt riadenia vo všetkých alternatívach nemusí povinne schvaľovať zastupiteľstvo mesta, ak zásady hospodárenia alebo interný akt neurčí inak.

Časté kontrolné zistenia z vlastnej praxe:

1. neaktualizovanie interných smerníc,
2. nepostupovanie pri spracovaní smernice podľa ustanovení osobitného predpisu, ktorý oblasť interného aktu upravuje/ustanovuje/približuje,
3. spracovaná smernica formou opísania zákona,
4. úprava smernice sa bije s inou prijatou smernicou alebo poriadkom, či zásadami v rámci našej organizácie,
5. interné akty nie sú centrálne vedené a nie sú sledované ich aktuálnosti a
6. nový spracovaný interný akt nezrušil pôvodný  a stále účinný interný akt – vtedy platia obe naraz v jednom právnom čase.

Medzi ostatné kontrolné zistenia patrí vo všeobecnosti najmä:

• absencia zmocnenia k vydaniu interného riadiaceho aktu,
• nemožnosť zostavenia interného riadiaceho aktu,
• nezákonnosť interného riadiaceho aktu (nesúlad obsahovej stránky s dikciou osobitného predpisu) a tiež
• nesprávnosť uvedenia osobitného predpisu, na základe ktorého je zostavený interný riadiaci akt.

Čo určite teda má obec/mesto mať spracované interne?

• Smernica o vedení účtovníctva, ak nepostupujete podľa smernice zriaďovateľa
• Účtovný rozvrh (ak sami účtujete)
• Odpisový plán (ak sami účtujete)
• Registratúrny poriadok a registratúrny plán (pozn. autora: obe sú povinné)
• Smernica o sťažnostiach
• Smernica o cestovných náhradách
• Smernica o oznamovaní protispoločenskej činnosti (pozn. autora: ak nemá obec svoju smernicu, odporúčam mať vlastnú spracovanú, inak je povinná pre obce a zodpovednou osobou je hlavný kontrolór obce, ktorému sa takéto oznámenie uvádza)
• Bezpečnosť  a ochrana práce, požiarna smernica a požiarna kniha
• Zásady hospodárenia s majetkom obce
• Smernica o finančnej kontrole (k základnej finančnej kontrole, odporúčaná)
• Inventarizácia formou smernice, príkazu štatutára alebo zásad (pozn. autora: ak nie je súčasťou smernice o vedení účtovníctva)
• Smernica o verejnom obstarávaní (povinná smernica, vyžadovaná aj kontrolnými mechanizmami)

Upozornenia na záver:

1. Ak si vyžiada fyzická osoba alebo zákonný zástupca, či právnická osoba internú smernicu/príkaz štatutára/poriadok mesta, či obce cez žiadosť o sprístupnenie informácie v zmysle zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, je potrebné ju povinne zverejniť.
2. Smernica sa nemusia zverejniť na internetovej stránke obce/mesta
3. Smernice sa neoverujú základnou finančnou kontrolou.
4. Obec/mesto ako zriaďovateľ môže určiť platnosť a účinnosť smernice/príkaz aj na vlastné organizácie v zriaďovateľskej pôsobnosti, ak tak určia tieto interné akty riadenia.
5. Starosta/primátor vždy povinne podpisuje znenie smernice, či poriadky ale aj príkazy, či opatrenia.
6. Povinne je potrebné mať schválené Zásady hospodárenia s majetkom obce/mesta a tiež Pravidlá kontrolnej činnosti uznesením obecného/mestského zastupiteľstva. To isté platí aj pre ich dodatky.
7. Spracovaný a schválený registratúrny poriadok a povinne tiež aj registratúrny plán (pozn. autora: ak máte spracovaný v obci/meste iba registratúrny poriadok, je potrebné dopracovať aj dať na schválenie aj registratúrny plán).