Právne úkony ako finančné operácie v územnej samospráve

Časti finančnej operácie majú subjektívnu povahu (vzhľadom na daný subjekt verejnej správy a normatívnu úpravu, najmä formou interných smerníc alebo rozhodnutí). Príjmy predstavujú najmä vklady v hotovosti do pokladnice, prijaté hotovostné a bezhotovostné platby, prevody prostriedkov, granty a transfery z iného subjektu verejnej správy alebo z prostredia mimo verejnej správy, príjem preddavkov a pod. Výdavky tvoria najobjemnejšiu časť finančných operácií v sektore verejnej správy, pričom ich predstavujú najmä hotovostné a bezhotovostné výdavky na obstaranie materiálu a majetku, výdavky na zabezpečenie prevádzky, poskytnutie preddavkov, úhrady pokút a sankcií, plnenia zo zmlúv a pod. Právne úkony sa spájajú s právami a povinnosťami a ide najmä o nájomné zmluvy, pracovné zmluvy, dodávateľské a odberateľské zmluvy, koncesné zmluvy či zmluvy v zmysle občianskoprávnej normy, alebo obchodnoprávnej normy. Iné úkony nie sú zákonom bližšie definovaným pojmom, no subjekt verejnej správy sa s nimi často stretáva. Ide najčastejšie o úkony majetkovej podstaty spojené so zaradením majetku, presunom, prevodom, vyradením, náhradou škody na majetku či vyhlásenie verejného obstarávania na majetok. Práve častou nadväznosťou na iné úkony majetkovej povahy sú v praxi právne úkony, ktoré predstavujú predošlú časť finančnej operácie (napríklad kúpna zmluva, objednávka a následné zaradenie) alebo následnú časť finančnej operácie (zmluva o prevode majetku, darovacia zmluva, zmluva o kúpe v zmysle verejného obstarávania). Treba dodať, že právnym úkonom je aj vystavenie výzvy na úhradu sankcie, či na vrátenie nespotrebovanej zálohy alebo dodávateľského preddavku.

Vždy treba dodržať zásadu nadväznosti na primárnu finančnú operáciu. Finančné operácie majú zároveň tendenciu meniť svoj status (napríklad príjmu/výdavku prostriedkov predchádza právny úkon alebo právnemu úkonu predchádza iný úkon majetkovej povahy – vyhlásenie verejného obstarávania na majetok).

Výber daní a poplatkov je v územnej samospráve širokospektrálnou oblasťou. Ich zámer vyrubenia/udelenia je daný na základe primárneho právneho úkonu. V prípade samosprávy rozhodnutím o vyrubení dane či poplatku (prípadne uložením pokuty v zmysle všeobecne záväzného nariadenia obce alebo osobitného predpisu – zákona č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p.). Podľa zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „zákon o finančnej kontrole a audite“) je finančnou operáciou len príjem, použitie, poskytnutie verejných prostriedkov, právny úkon a iný úkon majetkovej povahy. Primárny úkon ako finančná operácia sa overí finančnou kontrolou. Na túto finančnú operáciu nadväzuje príjem. V prípade nezrovnalostí alebo námietok môže finančná operácia pokračovať i ďalej (uložením sankcie, zúčtovaním a pod.). Ide teda o minimálne dve časti finančnej operácie, ktorá má za cieľ naplniť rozpočtovú položku daňových príjmov.

Rozpočtová položka: Daňový príjem obce

Finančné operácie:

1. rozhodnutie (právny úkon),
2. príjem prostriedkov (príjmová finančná operácia),

alebo jednotlivé finančné operácie sa môžu deliť na časti finančnej operácie, a to:

1. Rozhodnutie (právny úkon):

1.1.Výzva na úhradu dane (právny úkon),

1.2.Vyrubenie pokuty (právny úkon),

1. Príjem dane spolu s pokutou (príjem).

Z uvedeného príkladu rozpočtovej položky daňový príjem vyplýva, že táto sa skladá z niekoľkých finančných operácií. Prvou je rozhodnutie, a to sa rozdeľuje na ďalšiu časť finančnej operácie. Cieľom zákona je zachytiť všetky časti finančnej operácie a overiť ich s relevantnými kritériami súladu podľa § 6 ods. 4 zákona o finančnej kontrole a audite. I keď právne úkony sa spájajú s právami a povinnosťami dotknutých osôb (subjektov), skoncipovanie všeobecne záväzného nariadenia/interného aktu nie je v postavení finančnej operácie, a teda nepodlieha overeniu základnou finančnou kontrolou.

Rozpočtová položka: Bežné výdavky

Finančné operácie:

1. Rozhodnutie o priznaní/poskytnutí (právny úkon),
2. Samotné poskytnutie prostriedkov (výdavková operácia).

Jednotlivé finančné operácie sa môžu deliť na časti finančnej operácie, kde je teda zachovaný status finančnej operácie, a to napríklad:

1. Rozhodnutie o priznaní/poskytnutí (právny úkon),
2. Samotné poskytnutie prostriedkov (výdavková operácia):

2.1.Dodatočné priznanie nároku na dávku (výdavková operácia).

K základnému objasneniu finančnej kontroly patrí i spätosť finančnej operácie s kritériami súladu (súlad v zmysle § 6 ods. 4 zákona o finančnej kontrole a audite), ktoré zákon taxatívne vymenováva. Je častým nedodržaním zákona o finančnej kontrole a audite, ak subjekt verejnej správy overí finančnou kontrolou len tie finančné operácie, ktoré majú spätosť s rozpočtom organizácie. Zákon o finančnej kontrole a audite ustanovuje primárne ciele finančnej kontroly. Medzi ne patrí:

a)     hospodárny, efektívny, účinný a účelný výkon verejnej správy,

b)     dodržiavanie všeobecne záväzných právnych predpisov, podmienok poskytnutia verejných prostriedkov, podmienok zmlúv a rozhodnutí vydaných na základe osobitných predpisov pri hospodárení s verejnými prostriedkami,

c)     dodržiavanie hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami.

Spracovanie právnych úkonov – prípady z aplikačnej praxe

Subjekt verejnej správy prijíma hmotný dar na základe darovacej zmluvy. Hoci je zmluva právnym úkonom, organizácia nevykoná finančnú kontrolu s odôvodnením, že nejde o vplyv na rozpočet organizácie.

Neoverenie zmluvy o darovaní majetku je porušenie zákona o finančnej kontrole a audite. V nadväznosti na ciele finančnej kontroly treba spomenúť, že i súlad s osobitným predpisom je dôležitým kritériom, a teda overí sa súlad so zákonom, v prípade darovacej zmluvy ide o súlad so zákonom č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p.

Iná situácia nastáva v prípade úkonov majetkovej povahy, z ktorých väčšina nemá na rozpočet vplyv. Vyradenie majetku a jeho následná likvidácia je typickým príkladom absencie vplyvu na rozpočet v čase overovania finančnej operácie finančnou kontrolou.

Subjekt verejnej správy overí základnou finančnou kontrolou súlad s rozhodnutím štatutára s vyradením/likvidáciou a ďalším kritériom je súlad s interným aktom (napríklad Zásady hospodárenia v samospráve alebo interná smernica o obehu účtovných dokladov, či smernica o pohybe a evidencii majetku alebo smernica pre vedenie účtovníctva).

V prípade poskytnutia prostriedkov v súvislosti s platnou kolektívnou zmluvou organizácie ide o finančnú operáciu?

V uvedenom prípade ide o finančnú operáciu (pozn.: zákon zahŕňa medzi finančné operácie použitie, poskytnutie, príjem verejných prostriedkov, právny úkon a iný úkon majetkovej povahy). Jednotlivé časti finančnej operácie (poskytnutie príspevku, úhrada nákladov, mzdové náklady, valorizácia a pod.) sú charakterizované ako výdavkové finančné operácie, ktoré sa overujú s rozpočtom organizácie, s uzatvorenou zmluvou a osobitným predpisom, ktorým môže byť napr. zákon o sociálnom fonde, zákon o výkone práce vo verejnom záujme, zákon o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme alebo Zákonník práce.

V oblasti poskytovania prostriedkov plynúcich z kolektívnych zmlúv sa dajú znázorniť i jednotlivé časti finančnej operácie. Hoci sa sociálny fond nerozpočtuje na daný rozpočtový rok, poskytovanie prostriedkov je nutné overovať s rozpočtom organizácie. Ani v roku 2021 sa v prípade sociálneho fondu, kolektívnych zmlúv či preddavkov (poskytovaných zamestnancom alebo dodávateľom) neuplatňuje administratívna finančná kontrola a vykonáva sa len základná finančná kontrola v rámci nakladania s verejnými prostriedkami. V postavení verejných prostriedkov v praxi územnej samosprávy sú teda aj:

1. príjmy stravného od zákonných zástupcov,
2. príjem finančných darov (účelových i neúčelových),
3. príjem poplatkov, daní, sankcií od fyzických či právnických osôb,
4. príjem z podnikateľskej činnosti obce alebo zriadenej organizácie, alebo
5. príjem z prevodov z peňažných fondov.

V súvislosti s právnymi úkonmi sa spája i oblasť vedenia verejných prostriedkov, a to najčastejšie na základe zmluvy (zmluva o termínovanom účte, zmluva o bežnom bankovom účte, zmluva o poskytnutí prostriedkov, darovacia zmluva a pod.). Rovnako podotýkam, že i kreditné úroky z vedenia prostriedkov na bežnom bankovom účte, rozpočtovom účte, osobitnom účte (v praxi často účet rozpočtových organizácií – príjmový účet osobitný pre doplnkové zdroje a pod.) či termínovanom účte sú rovnako výnosy z verejných prostriedkov a teda i tieto kreditné úroky, ktoré majú charakter výnosov z finančného riadenia, sú verejnými prostriedkami.

Okrem právnych úkonov s dvojstranným charakterom sa v praxi verejnej správy vyskytujú aj jednostranné právne úkony (rozhodnutia či výzvy). Ide najčastejšie o rozhodnutia o vyrubení miestnej dane, rozhodnutia o priznaní pomoci, výzvy na úhradu, výzvy v zmysle sadzobníka poplatkov [napríklad v zmysle žiadosti o poskytnutie informácie podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v z. n. p.]. V oblasti školstva sa rovnako vyskytujú rozhodnutia, a to podľa osobitných predpisov (rozhodnutia o prijatí dieťaťa, o prerušení dochádzky, o úhrade a pod.). Všetky tieto skutočnosti povinne podliehajú overeniu základnou finančnou kontrolou z dôvodu, že plnia funkciu právneho úkonu, ktorý zákon o finančnej kontrole a audite definuje ako finančné operácie.

Možno pripomenúť, že i hromadný spôsob overenia sa dá v prípade realizácie základnej finančnej kontroly využiť. Ide o situáciu, keď zodpovedný zamestnanec overí súčasne skoncipovanie rozhodnutia a očakávaného príjmu naraz alebo viacerých rozhodnutí (v jednom časovom intervale) a z nich plynúce rozpočtované daňové príjmy obce). Podobná situácia sa dá využiť aj v prípade zmluvy, kde sa overí očakávaný príjem naraz jednou základnou finančnou kontrolou.

Využitie pečiatky pre overenie zmlúv alebo rozhodnutí, alebo výziev sa v praxi odporúča. Je teda na zvážení každého subjektu, aký spôsob overenia si zvolí podľa svojich technických a personálnych možností, pričom zásada „kontroly štyroch očí“ musí byť zachovaná.

Častá otázka z praxe smeruje na pochopenie zmyslu overenia právnych úkonov. Možno spomenúť, že v rámci právneho úkonu (okrem rozpočtového súladu) sa overuje skoncipovanie zmluvy/rozhodnutia, či výzvy. Ide teda o overenie, či zodpovedný zamestnanec skoncipoval právny úkon v zmysle dikcie osobitného predpisu alebo vnútornej smernice s náležitosťami z formálnej a vecnej stránky. Najčastejšie kritériá potrebné pre skoncipovanie sú dátumy, podpisy, účel zmluvy, možnosť odvolania sa (oblasť správneho poriadku pri rozhodnutiach alebo výzvach a pod.). Základná finančná kontrola sa nevykonáva ani na prílohách k zmluvám (nákresov, technických plánoch, kalkuláciách, prepočtoch, projektových dokumentáciách a pod.). Rovnako tieto skutočnosti nie je povinnosťou ani uverejniť na webovom sídle obce/organizácie.