1. kapitola: Postavenie a význam rozpočtu obce a VÚC

1.1 Legislatívna

Legislatívnou normou, ktorá vymedzuje postavenie rozpočtu obce a rozpočtu VÚC je:

•         zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, podľa ktorého obec pri výkone samosprávy zostavuje a schvaľuje rozpočet, ktorý je základom jej finančného hospodárenia. Obec je povinná pred schválením rozpočtu zverejniť ho najmenej na 15 dní spôsobom v obci obvyklým, aby sa k nemu mohli vyjadriť obyvatelia obce;
•         zákon č. 302/2001 Z. z. o samosprávnych krajoch, podľa ktorého základom finančného hospodárenia VÚC je rozpočet, ktorý sa zostavuje na obdobie jedného kalendárneho roka. Návrh rozpočtu rovnako ako v prípade rozpočtu obce musí byť pred schválením najmenej 15 dní verejne prístupný.

Citované právne predpisy upravujú postavenie rozpočtu obce a rozpočtu VÚC veľmi všeobecne, odkazujú na osobitnú právnu úpravu, ktorou je zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy.

Zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy upravuje:

•         rozpočty územnej samosprávy, ktorými sú rozpočet obce a rozpočet VÚC,
•         rozpočtový proces, pravidlá rozpočtového hospodárenia, zostavovanie a schvaľovanie záverečného účtu obce a záverečného účtu VÚC,
•         finančné vzťahy medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami obcí a štátnym rozpočtom a rozpočtami VÚC, finančné vzťahy medzi rozpočtami obcí a rozpočtami VÚC navzájom, ako aj finančné vzťahy rozpočtov obcí a rozpočtov VÚC k iným právnickým osobám a fyzickým osobám.

Obce a VÚC a nimi zriadené rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie ako súčasti sektora verejnej správy sú povinné pri svojom hospodárení, a teda aj pri tvorbe rozpočtu uplatňovať a dodržiavať zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorý je základným finančným zákonom verejnej správy. Tento zákon upravuje najmä tvorbu a zostavovanie rozpočtu obcou a VÚC zriadených rozpočtových organizácií a príspevkových organizácií.

K legislatívnym východiskám tvorby a schvaľovania rozpočtu obce a rozpočtu VÚC ďalej patria najmä:

•         ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti,
•         zákon č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,
•         nariadenie vlády SR č. 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve v znení neskorších predpisov.

Rozpočet obce a rozpočet VÚC sa zostavuje ako viacročný a programový rozpočet.

1.2  Viacročný rozpočet

Rozpočet je definovaný ako strednodobý ekonomický nástroj finančnej politiky obce a VÚC, v ktorom sú vyjadrené zámery rozvoja územia obce a VÚC a potrieb ich obyvateľov. Z uvedeného titulu a v súlade so zákonom o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy obec a VÚC zostavujú rozpočet ako viacročný rozpočet.

Súčasťou viacročného rozpočtu je:

•         rozpočet na príslušný rozpočtový rok,
•         rozpočet na rok nasledujúci po príslušnom rozpočtovom roku,
•         rozpočet na ďalší rok nasledujúci po roku, na ktorý sa zostavuje rozpočet po príslušnom rozpočtovom roku.

Základnou súčasťou viacročného rozpočtu je rozpočet na aktuálny (príslušný) rozpočtový rok. Rozpočet aktuálneho rozpočtového roka vychádza z vývoja hospodárenia predchádzajúcich rokov a najmä z výsledku hospodárenia predchádzajúceho rozpočtového roka, ktorého dosiahnuté ukazovatele sú východiskom pre rozpočet aktuálneho rozpočtového roka. Ďalšou súčasťou viacročného rozpočtu sú rozpočty na dva rozpočtové roky bezprostredne nasledujúce po aktuálnom rozpočtovom období s priamou nadväznosťou na aktuálny rozpočtový rok so zohľadnením nielen predchádzajúceho vývoja hospodárenia, ale najmä so zakomponovaním zámerov a cieľov zo strednodobých programov, koncepcií a stratégií rozvoja obce a VÚC.

Viacročný rozpočet sa zostavuje v rovnakom rozsahu ako ročný rozpočet, t. j. vnútorne sa člení na:

•         bežné príjmy a bežné výdavky – bežný rozpočet,
•         kapitálové príjmy a kapitálové výdavky – kapitálový rozpočet,
•         finančné operácie.

Záväzný je rozpočet na príslušný rozpočtový rok, čo v praxi znamená, že tento rozpočet schvaľuje príslušný orgán obce a VÚC, ktorým je zastupiteľstvo obce a zastupiteľstvo VÚC. Rozpočet na ďalšie dva rozpočtové roky nasledujúce po rozpočtovom roku, na ktorý sa predkladá záväzný rozpočet, je orientačný, nemá záväzný charakter. V praxi to znamená, že sa v zastupiteľstvách neschvaľuje, ale ho zastupiteľstvo berie na vedomie.

Otázka č. 1:

Sme obec do 2 000 obyvateľov, je našou povinnosťou zostaviť a schváliť viacročný rozpočet?

Podľa § 9 zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy rozpočet obce sa zostavuje ako viacročný rozpočet obce a tvoria ho rozpočet obce na príslušný rozpočtový rok, rozpočet obce na rok nasledujúci po príslušnom rozpočtovom roku a rozpočet obce na ďalší rok nasledujúci po roku, na ktorý sa zostavuje rozpočet po príslušnom rozpočtovom roku.

Zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy neustanovil žiadnu výnimku vo veci zostavenia viacročného rozpočtu, jedinou výnimkou v prípade obcí do 2 000 obyvateľov je neuplatňovanie programu obce, ak o tom rozhodne obecné zastupiteľstvo podľa § 4 ods. 5 cit. zákona.

Je teda povinnosťou obce zostaviť a obecnému zastupiteľstvu predložiť na schválenie viacročný rozpočet, ktorého základnou súčasťou je rozpočet obce na aktuálny (príslušný) rozpočtový rok. Ďalšou súčasťou viacročného rozpočtu budú rozpočty obce na dva rozpočtové roky bezprostredne nasledujúce po aktuálnom rozpočtovom období. Záväzný bude rozpočet obce na príslušný rozpočtový rok, tento rozpočet bude schvaľovať obecné zastupiteľstvo. Rozpočet obce na ďalšie dva rozpočtové roky nasledujúce po rozpočtovom roku, na ktorý sa predkladá záväzný rozpočet obce, je orientačný, nemá záväzný charakter (obecné zastupiteľstvo ho berie na vedomie).

1.3  Programový rozpočet

Základné zámery rozvoja obce a VÚC sú vyjadrené v programoch rozpočtu. V zmysle zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy rozpočet musí obsahovať programy, a to najmenej na tri rozpočtové roky dopredu, čo znamená, že rozpočet sa musí zostavovať v programovej štruktúre ako programový rozpočet.

Systém programového rozpočtovania sa na úrovni ústrednej štátnej správy zaviedol už v roku 2004, ale v podmienkach územnej samosprávy sa programové rozpočtovanie zaviedlo až od roku 2009. Rozpočty obcí sa tak zostavovali a schvaľovali v programovej štruktúre prvýkrát za obdobie rokov 2009 až 2011 (viacročný rozpočet na roky 2009 až 2011). Rozpočty už museli obsahovať konkrétne zámery a ciele, ktoré chcela samospráva v plánovaných rokoch 2009 až 2011 dosiahnuť.

Pre úspešnú implementáciu programového rozpočtovania v miestnej a regionálnej územnej samospráve Ministerstvo financií SR ako metodickú pomôcku zverejnilo nasledovné dokumenty:

        Praktický a konkrétny manuál pre tvorbu programových štruktúr na úrovni miestnej a regionálnej územnej samosprávy.

        Prehľad najlepších príkladov rozpočtovania na úrovni miestnej a regionálnej územnej samosprávy.

        Zborník obsahujúci príklady správne aj nesprávne formulovaných zámerov, cieľov a merateľných ukazovateľov miestnej a regionálnej územnej samosprávy.

        Informačný dokument o programovom rozpočtovaní, jeho výhodách a význame pre zlepšenie rozhodovacieho procesu s príkladmi aplikácie v zahraničí.

Programové rozpočtovanie je systém plánovania, rozpočtovania, monitorovania a hodnotenia, ktorého cieľom je dlhodobo dosahovať hospodárnosť, efektívnosť a výkonnosť pri využívaní verejných zdrojov, zvyšovať kvalitu poskytovaných služieb obyvateľstvu, zabezpečiť transparentný a zodpovedný prístup pri rozdeľovaní a čerpaní verejných prostriedkov. Dôležité je pri tvorbe programového rozpočtu zadefinovanie zámerov, cieľov a merateľných ukazovateľov, čo v praxi znamená, že programový rozpočet nemá obsahovať len informácie o príjmoch a výdavkoch, ale aj informácie o tom, aké zámery, aké ciele a aké výsledky budú dosiahnuté. Programové rozpočtovanie tak kladie dôraz najmä na vzťah medzi rozpočtovými zdrojmi a dosiahnutými výsledkami.

Podstata programového rozpočtovania v podmienkach územnej samosprávy spočíva v tom, že pri tvorbe programových rozpočtov obec vychádza zo svojich základných strategických plánovacích dokumentov (napr. z programu hospodárskeho a sociálneho rozvoja), ktoré majú obsahovať víziu, poslanie, zámery a ciele, ktoré chce obec dosiahnuť v dlhodobom a najmä strednodobom časovom horizonte. Programové rozpočtovanie obce sa tak stáva nástrojom, ktorý účinne prepojí strategický plán s rozpočtom a s jeho finančnými možnosťami. Programový rozpočet má určiť priority rozvoja, určiť správny smer, pomocou neho sa obce môžu zamerať na podstatné a dôležité úlohy, sledovať účinnosť a efektívnosť ich riešenia.

Zavedenie programového rozpočtovania na úrovni územnej samosprávy neznamená zrušenie platnej štruktúry a obsahu rozpočtu obce podľa zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy; tieto ostávajú zachované a dopĺňajú sa o programovú štruktúru a o definovanie zámerov, cieľov a merateľných ukazovateľov jednotlivých programov.

Pri tvorbe programového rozpočtu ide najmä o:

•         vytvorenie programovej štruktúry (tvorba programov, podprogramov, prvkov, projektov),
•         formulovanie zámerov a cieľov,
•         vytvorenie merateľných ukazovateľov,
•         rozdelenie výdavkov rozpočtu do jednotlivých programov, podprogramov, prvkov a projektov.

Programový rozpočet tvoria programy, ktoré sa môžu deliť na podprogramy, prípadne ďalej na prvky a projekty. V programovom rozpočte sa rozdeľujú výdavky samosprávy do jednotlivých programov, podprogramov, prvkov a projektov, ktoré tvoria tzv. programovú štruktúru. Inými slovami, programový rozpočet si môžeme predstaviť aj ako skupinu „mini rozpočtov“, ktoré predstavujú jednotlivé programy. Programy obsahujú zámery a ciele a merateľné ukazovatele, ktoré upriamujú pozornosť na efektívnosť, účinnosť a výkonnosť. Zámery sú formou na vyjadrenie očakávaného pozitívneho dôsledku dlhodobého plnenia cieľov, predstavujú najvyššiu strategickú úroveň, víziu, ku ktorej obec smeruje. Ciele sú formou na vyjadrenie konkrétnych výsledkov a výstupov, ktoré sa musia dosiahnuť, aby sa napĺňal zámer.

Programový rozpočet by tak mal byť manažérskym efektívnym nástrojom riadenia činnosti obce a VÚC, mal by prispievať k dynamickejšiemu rozvoju územia samosprávy a jej transparentnejšiemu fungovaniu.

Prax preukazuje, že v prípade VÚC, miest a veľkých obcí sa viacročné programové rozpočtovanie úspešne uplatňuje a je bežnou pracovnou metódou v rozpočtovom procese. V malých obciach je ale programové rozpočtovanie vnímané problematicky; strategické materiály a plány hospodárskeho a sociálneho rozvoja sú spracované aj na úrovni týchto obcí, ale sú často len nevyhnutnosťou pre možnosť čerpania zdrojov z európskych fondov. Zámery a ciele v nich zakomponované nie sú zohľadňované pri tvorbe viacročného programového rozpočtu obce. V podmienkach týchto obcí sú len ťažko realizovateľnou teóriou, ktorá sa neprelína do zámerov a cieľov rozpočtu obce.

Otázka č. 2:

Uplatňuje sa programové rozpočtovanie vo všetkých subjektoch územnej samosprávy?

Programové rozpočtovanie bolo v malých obciach vnímané veľmi problematicky. Kontrolné orgány odhaľovali nedostatky v procese programového rozpočtovania. Obce mali spracované strategické materiály a plány hospodárskeho a sociálneho rozvoja, ale často išlo len o splnenie zákonnej podmienky na čerpanie zdrojov z európskych fondov. Zámery a ciele v týchto dokumentoch neboli zohľadňované pri tvorbe viacročného programového rozpočtu obce. V praxi častokrát pri zostavovaní rozpočtu ako programového dokumentu išlo len o formálne a administratívne úkony, ktoré nemali s podstatou programového rozpočtovania nič spoločné a boli len márnou snahou dodržať zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy.

Z uvedených dôvodov bol zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy novelizovaný a s účinnosťou od 1. januára 2014 môže obecné zastupiteľstvo obce do 2 000 obyvateľov rozhodnúť o neuplatňovaní programovej štruktúry v rozpočte obce. Toto rozhodnutie obecného zastupiteľstva o neuplatňovaní programu obce v rozpočte obce musí byť prijaté uznesením.

Otázka č. 3:

Je potrebné, aby obec každý rok schvaľovala uznesenie, že nebude uplatňovať programové rozpočtovanie?

Rozhodnutie obecného zastupiteľstva o neuplatňovaní programu obce v rozpočte obce musí byť prijaté uznesením, ale zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy nestanovuje, že toto rozhodnutie musí byť schvaľované každý rok, a preto je možné, aby zastupiteľstvo schválilo uznesenie, v ktorom nebude stanovené obdobie, na aké sa táto výnimka uplatňuje. V tomto prípade obec nebude každý rok schvaľovať uznesenie o neuplatňovaní programu obce v rozpočte obce. Ak však obec zvolí opačný prístup, t. j. rozhodne o neuplatňovaní programového rozpočtu len na konkrétny rozpočtový rok, v tomto prípade musí každý rok schvaľovať nové uznesenie.