Finančná kontrola v podmienkach samosprávy

Základná finančná kontrola je kontrola, ktorá sa vykonáva vo vnútri orgánu verejnej správy vo vzťahu ku každému úkonu orgánu verejnej správy, ktorý predstavuje finančnú operáciu alebo jej časť, t.j. príjem, použitie alebo poskytnutie verejných financií, právny úkon alebo iný úkon majetkovej povahy. Základná finančná kontrola je integrálnou súčasťou procesov orgánu verejnej správy, ktoré sa týkajú finančnej operácie alebo jej časti.

V nadväznosti na vykonanú základnú finančnú kontrolu je orgán verejnej správy povinný určiť, či vo finančnej operácii alebo jej časti možno pokračovať, alebo či ju možno vykonať, resp. či je potrebné vymáhať poskytnuté plnenie, ak sa finančná operácia alebo jej časť už vykonala. Základná finančná kontrola predstavuje inštitút, ktorý zabezpečuje okrem iného predchádzanie vzniku nedostatkov, podvodov, nezrovnalostí a korupcii pri hospodárení orgánu verejnej správy s verejnými financiami, ako aj to, aby orgán verejnej správy nevstúpil do takých záväzkov, na ktorých plnenie nemá alebo nebude mať dostatok verejných financií.

Základnú finančnú kontrolu sú povinné vykonávať všetky orgány verejnej správy vo vzťahu ku každej finančnej operácii alebo jej časti, a to aj v prípade, ak orgán verejnej správy vykonáva overovanie finančnej operácie alebo jej časti administratívnou finančnou kontrolou alebo finančnou kontrolou na mieste. Súlad finančnej operácie alebo jej časti so skutočnosťami uvedenými v § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z. sa overuje po celý čas, od jej prípravy až po jej ukončenie a splnenie všetkých jej cieľov.

Ak sa základnou finančnou kontrolou zistí nesúlad finančnej operácie alebo jej časti s relevantnými skutočnosťami uvedenými v § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z., finančnú operáciu nemožno vykonať, resp. v nej nemožno pokračovať, alebo je potrebné vymáhať poskytnuté plnenie, ak sa finančná operácia alebo jej časť už vykonala. Základnú finančnú kontrolu nemožno v takomto prípade prerušiť do času odstránenia nesúladu finančnej operácie alebo jej časti s relevantnými skutočnosťami uvedenými v § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z., nakoľko zákon č. 357/2015 Z.z. neupravuje inštitút "prerušenia" finančnej kontroly.

Ak sú počas základnej finančnej kontroly identifikované nedostatky, je potrebné zodpovedným zamestnancom uviesť vyjadrenie v negatívnom variante, napr. vo finančnej operácii alebo jej časti nemožno pokračovať/finančnú operáciu alebo jej časť nemožno vykonať. Po odstránení nedostatkov, resp. náprave stavu, ktorý viedol k nesúladu finančnej operácie s relevantnými skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z., orgán verejnej správy opäť vykoná základnú finančnú kontrolu, pričom v rámci tejto už môže byť zistený súlad finančnej operácie s relevantnými skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z.

V takomto prípade sa už pri potvrdzovaní vykonania základnej finančnej kontroly uvedie vyjadrenie, že finančnú operáciu možno vykonať, resp. v nej pokračovať, príp. že nie je potrebné vymáhať poskytnuté plnenie, ak sa finančná operácia alebo jej časť už vykonala. Z uvedeného vyplýva, že rovnakú finančnú operáciu alebo jej časť možno overiť základnou finančnou kontrolou aj viackrát a s rozličným záverom.

Keďže pracovná zmluva predstavuje právny úkon, je potrebné pred jej uzatvorením vykonať základnú finančnú kontrolu, v rámci ktorej sa overí súlad s rozpočtom orgánu verejnej správy, s osobitným právnym predpisom (napr. Zákonník práce), s vnútorným predpisom orgánu verejnej správy.

Treba sledovať, či verejné financie boli pripísané na účet, prípadne prijaté v pokladnici v správnej výške a príp. v záväznom termíne. Z uvedeného dôvodu je potrebné aj pri príjmových operáciách vykonávať základnú finančnú kontrolu (napr. pri dotácii elektronickej registračnej pokladnice v hotovosti, príjmy z vyberaných poplatkov, príjem z odoslanej faktúry).

Základnou finančnou kontrolou sa overí súlad s plánom, resp. zameraním pracovnej cesty, s rozpočtom orgánu verejnej správy, s vnútorným predpisom týkajúcim sa uskutočňovania pracovných/služobných ciest, prípadne súlad s pracovnou náplňou/opisom štátnozamestnaneckého miesta z dôvodu relevancie k pracovnému miestu a v neposlednom rade aj samotná hospodárnosť finančnej operácie. Vo fáze vyúčtovania pracovnej cesty sa overí súlad s rozpočtom orgánu verejnej správy, overí sa, či sa pracovná cesta skutočne vykonala (iné podmienky poskytnutia verejných financií). Ak sa zamestnancovi vyplácajú preddavky na pracovnú cestu, je potrebné vykonať základnú finančnú kontrolu aj pred vyplatením preddavkov.

Základnú finančnú kontrolu :

Jednou z osôb vykonávajúcich základnú finančnú kontrolu je teda vždy zamestnanec orgánu verejnej správy, ktorý je zodpovedný za overenie finančnej operácie z hľadiska určitej oblasti, napr. overenie súladu za oblasť rozpočtu. Určenie takého zamestnanca môže byť zabezpečené organizačným poriadkom alebo podpisovým poriadkom, opisom pracovných činností jednotlivých zamestnancov, pracovnou zmluvou, prípadne inou vhodnou písomnou formou.

Ak zamestnanec orgánu verejnej správy vo svojej činnosti kumuluje viaceré funkcie činnosti orgánu verejnej správy (napr. je zodpovedný za oblasť rozpočtu a verejného obstarávania), vykonáva základnú finančnú kontrolu za oblasti, za ktoré zodpovedá práve tento zamestnanec.

Ďalšou osobou, ktorá vykonáva základnú finančnú kontrolu, je štatutárny orgán alebo ním určený vedúci zamestnanec. Štatutárny orgán môže určiť vedúceho zamestnanca zodpovedného za vykonávanie finančnej kontroly v opise pracovnej činnosti, samostatným dokumentom, vo vnútornom predpise, pričom vhodný je napr. organizačný poriadok a naň nadväzujúci podpisový poriadok. V zmysle uvedeného teda nie je potrebné, aby štatutárny orgán udelil určenému vedúcemu zamestnancovi plnú moc vo vzťahu k vykonávaniu základnej finančnej kontroly napríklad formou písomného poverenia. Určenie zodpovednosti vedúceho zamestnanca za vykonanie základnej finančnej kontroly môže vyplývať aj z charakteristiky druhu práce, pričom do vykonania základnej finančnej kontroly môže byť zapojených viacero poverených vedúcich zamestnancov podľa oblastí, za ktoré zodpovedajú, alebo podľa jednotlivých stupňov riadenia.

Ak má orgán verejnej správy organizačné útvary, ktoré samostatne zodpovedajú za jednotlivé oblasti relevantné pre overovanú finančnú operáciu alebo jej časť, napr. verejné obstarávanie, rozpočet, zmluvy, objednávky a pod., základnú finančnú kontrolu vykonajú viaceré osoby. V prípade, ak orgán verejnej správy vzhľadom na svoju veľkosť a personálne kapacity nemá vedúcich zamestnancov, základnú finančnú kontrolu vykonáva priamo štatutárny orgán spolu s určeným zamestnancom.

To, ktoré konkrétne osoby vykonávajú základnú finančnú kontrolu, závisí od charakteru realizovanej finančnej operácie alebo jej časti, ako aj od nastavenia procesov týkajúcich sa realizovanej finančnej operácie alebo jej časti v rámci daného orgánu verejnej správy. Základná finančná kontrola nie je "samostatným" procesom, naopak, je integrálnou súčasťou pracovných procesov nastavených v orgáne verejnej správy pri realizovaní finančnej operácie alebo jej časti.

Základnú finančnú kontrolu vykonávajú tí zamestnanci, ktorí sa podieľajú na realizovaní finančnej operácie alebo jej časti, pričom každý zodpovedný zamestnanec získava uistenie o súlade realizovanej finančnej operácii alebo jej časti s relevantnými skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z. vzhľadom na svoju vecnú zodpovednosť.

Vykonávaním základnej finančnej kontroly minimálne dvomi osobami orgán verejnej správy zabezpečí dodržanie tzv. princípu "kontroly štyroch očí". Požiadavka vykonávať finančnú kontrolu vo vzťahu k verejným financiám, ako aj zabezpečiť jej vykonávanie ako kontroly tzv. "štyroch očí" plynie z požiadaviek Európskej únie (a to napr. ako jedna z podmienok v rámci prístupových rokovaní, ako aj v súčasnosti v rámci základných princípov systému verejnej vnútornej kontroly).

Vykonanie základnej finančnej kontroly sa potvrdzuje na doklade súvisiacom s finančnou operáciou alebo jej časťou. Takýmto dokladom je napr. cestovný príkaz, faktúra, žiadosť o platbu, príjmový pokladničný doklad a pod. Orgán verejnej správy si môže pre svoje podmienky vytvoriť a použiť aj krycí list (ktorý je považovaný za doklad súvisiaci s finančnou operáciou alebo jej časťou).

V prípade väčšieho množstva finančných operácií rovnakého druhu (napr. príjmové/výdavkové pokladničné doklady) možno vykonať základnú finančnú kontrolu na jednom spoločnom doklade (spoločnom/súhrnnom krycom liste) za určité obdobie. V takomto prípade je však potrebné, aby zo súhrnného krycieho listu bola zrejmá identifikácia finančných operácií alebo ich častí, ktorých sa týka (napr. koľko a akých finančných operácií sa vykonalo, s akým celkovým objemom a na akých konkrétnych dokladoch) a obdobie, za ktoré sa vyhotovuje.

Do súhrnného krycieho listu možno zahrnúť len finančné operácie alebo ich časti rovnakej povahy. Rovnaká povaha finančnej operácie zahŕňa určitú homogénnu oblasť činnosti orgánu verejnej správy, ako je napríklad vyberanie poplatkov za odpady, hotovostný príjem do pokladnice, pravidelné platby za energie, tlač a pod.

Na doklade súvisiacom s finančnou operáciou alebo jej časťou sa podľa § 7 ods. 3 zákona č. 357/2015 Z.z. uvádza meno a priezvisko osoby, ktorá vykonala základnú finančnú kontrolu, jej podpis, dátum vykonania základnej finančnej kontroly a v nadväznosti na vykonané overenie jedno z vyjadrení, či:

Každú z uvedených skutočností (meno, priezvisko, dátum, podpis a vyjadrenie) je potrebné uvádzať zvlášť za každú osobu, ktorá vykonala základnú finančnú kontrolu, t.j. nie je možné uviesť len jedno spoločné vyjadrenie za všetky osoby, ktoré vykonali základnú finančnú kontrolu.

Podpisom sa podľa § 2 písm. t) zákona č. 357/2015 Z.z. , kvalifikovaný elektronický podpis alebo obdobný preukázateľný podpisový záznam v elektronickej podobe nahrádzajúci vlastnoručný podpis, ktorý umožňuje jednoznačnú preukázateľnú identifikáciu osoby, ktorá podpisový záznam vyhotovila. Nie je prípustné podpisovať vykonanie základnej finančnej kontroly pečiatkou podpisu, tzv. faksimile podpisu.

V prípade náležitostí "dátumu" je potrebné uvádzať ten dátum, kedy sa reálne základná finančná kontrola vykonala, pričom dátumy nemusia byť pri jednotlivých osobách vykonávajúcich základnú finančnú kontrolu totožné. Možnosť/nemožnosť vykonať finančnú operáciu, pokračovať vo finančnej operácii a potreba vymáhať poskytnuté plnenie, ak sa finančná operácia alebo jej časť už vykonala, sa dá vyjadriť nielen exaktným použitím slovného spojenia uvedeného v § 7 ods. 3 zákona č. 357/2015 Z.z., ale aj formuláciou "je/nie je možné vykonať", "je/nie je možné pokračovať" a "je/nie je potrebné vymáhať".

Pre samotné overenie základnou finančnou kontrolou je podstatné najmä vecné zameranie, t.j. či finančná operácia alebo jej časť je naozaj v súlade so súvisiacimi skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z., či je hospodárna, efektívna, účinná a účelná a či je možné finančnú operáciu alebo jej časť realizovať. Potvrdenie vykonania základnej finančnej kontroly, t.j. overenie súladu finančnej operácie alebo jej časti so skutočnosťami podľa § 6 ods. 4, formou uvedenia relevantného vyjadrenia predstavuje len vonkajšiu formu vykonaného overenia a deklarovania zodpovedného zamestnanca za súladnosť finančnej operácie alebo jej časti.

V záujme zabezpečenia jedno­značného a nespochybniteľného vyjadrenia môže zamestnanec vykonávajúci základnú finančnú kontrolu uviesť v prípade zistenia nedostatkov aj dôvody nesúladu finančnej operácie so skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z.z.

Základnú finančnú kontrolu nevykonáva orgán verejnej správy pri plnení úloh integrovaného záchranného systému a Policajný zbor, Hasičský a záchranný zbor, Horská záchranná služba, finančná správa v oblasti colníctva, ozbrojené sily Slovenskej republiky, Zbor väzenskej a justičnej stráže, Národný bezpečnostný úrad Slovenskej republiky a spravodajské služby pri plnení tých úloh, ktoré podľa osobitného predpisu neznesú odklad.

Pri iných ako v predchádzajúcom texte uvedených činnostiach sú dané orgány verejnej správy povinné vykonať základnú finančnú kontrolu. Základná finančná kontrola sa taktiež nevykonáva pri odstraňovaní dôsledkov prevádzkových havárií a iných havarijných stavov bezprostredne po ich vzniku, ak odstránenie týchto dôsledkov neznesie odklad v záujme ochrany života, zdravia a v záujme predchádzania škodám na majetku.

Ak však ide o bežnú opravu majetku orgánu verejnej správy, ktorá síce súvisí s prevádzkovou haváriou, ale už nehrozí nebezpečenstvo vzniku škody na majetku alebo ohrozenie života a zdravia, orgán verejnej správy je povinný vykonať základnú finančnú kontrolu.

Havarijná situácia, pri ktorej je potrebné predísť škodám na majetku a zdraví, vznikne, ak v budove orgánu verejnej správy praskne vodovod a je nevyhnutné ihneď zastaviť vodu. Bez toho, aby sa vykonala vopred základná finančná služba, privolá sa havarijná služba. Ak však prasknutý vodovod poškodil inventár orgánu verejnej správy (koberce, nábytok, podlahu), ktorý treba vymeniť, alebo je potrebné vymaľovať zatečené steny, v takomto prípade už je potrebné vykonať základnú finančnú kontrolu, nakoľko nedochádza k ďalšiemu poškodzovaniu majetku, ani k ochrane života alebo zdravia.

Na zabezpečenie jednotnej aplikácie ustanovení zákona č. 357/2015 Z.z., jednoznačnosti ustanovenia povinností zodpovedných osôb a predchádzania vzniku nedostatkov orgány verejnej správy vypracúvajú vnútorný predpis upravujúci vykonávanie základnej finančnej kontroly, administratívnej finančnej kontroly a finančnej kontroly na mieste. Uvedené súvisí aj s povinnosťou orgánu verejnej správy vytvoriť, zachovávať a rozvíjať finančné riadenie.

V rámci základnej finančnej kontroly môže byť vo vnútornom predpise upresnené, ktorí zamestnanci sú zodpovední za jej vykonanie pre jednotlivé oblasti činnosti orgánu verejnej správy. Vo vnútornom predpise je vhodné upraviť aj určenie vedúceho zamestnanca (vykonávajúceho finančnú kontrolu) namiesto štatutárneho orgánu, prípadne jeho zastúpenie v čase jeho neprítomnosti.

Určenie zodpovedných útvarov/zamestnancov za vykonávanie finančnej kontroly vymedzuje aj organizačný poriadok, resp. podpisový poriadok orgánu verejnej správy. Podrobnosti k minimálnym odporúčaným náležitostiam na vypracovanie vnútorného predpisu k finančnej kontrole obsahuje metodická pomôcka sekcie auditu a kontroly, uverejnená na webovom sídle ministerstva financií.

Obec/mesto a samosprávny kraj ako orgány verejnej správy sú povinné dodržiavať ustanovenia zákona č. 357/2015 Z.z. Majú povinnosť vykonávať základnú finančnú kontrolu a administratívnu finančnú kontrolu a sú oprávnené vykonať finančnú kontrolu na mieste (zamestnancami obce/mesta).

Kým základnú finančnú kontrolu a administratívnu finančnú kontrolu vykonáva starosta obce/primátor mesta alebo predseda samosprávneho kraja, alebo nimi určený vedúci zamestnanec a zamestnanci zodpovední za príslušnú odbornú činnosť podľa rozhodnutia starostu obce/primátora mesta alebo predsedu samosprávneho kraja, finančnú kontrolu na mieste vykonávajú zamestnanci obce/mesta na základe písomného poverenia vydaného starostom obce/primátorom mesta alebo predsedom samosprávneho kraja, alebo ním písomne splnomocneným vedúcim zamestnancom.

Princíp kontroly štyroch očí sledovaný zákonom č. 357/2015 Z.z. musí byť zabezpečený aj v prípade, ak obec nemá dostatočný počet zamestnancov, alebo nemá žiadnych zamestnancov. Ak obec z objektívnych dôvodov nemôže zabezpečiť základnú finančnú kontrolu, administratívnu finančnú kontrolu a finančnú kontrolu na mieste najmenej dvoma svojimi zamestnancami, tak ju vykoná starosta obce a ďalšia fyzická osoba schválená uznesením obecného zastupiteľstva.

Takouto osobou môže byť aj poslanec obecného zastupiteľstva, resp. zamestnanec dodávateľskej firmy, ak zabezpečuje určitú činnosť, napríklad vedenie účtovníctva dodávateľským spôsobom, avšak stále platí podmienka, že takúto fyzickú osobu musí schváliť obecné zastupiteľstvo uznesením. Táto výnimka však neplatí pre orgány verejnej správy, ktoré nie sú obcami, a teda tieto nie sú oprávnené poveriť vykonávaním základnej finančnej kontroly, administratívnej finančnej kontroly a finančnej kontroly na mieste osobu, ktorá nie je zamestnancom orgánu verejnej správy, napríklad zamestnanca dodávateľskej firmy.