Zákon o slobodnom prístupe k informáciám ukladá obciam a mestám množstvo povinností. Na základe tzv. infožiadostí musia samosprávy poskytovať verejnosti veľký objem dát a dokumentov. Je preto pochopiteľné, že obce a mestá pri vybavovaní infožiadostí niekedy aj pochybia.
Zákon č. 211/2000 Z.z.o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len
) pozná dva základné spôsoby poskytovania informácií: "re-aktívne"
sprístupňovanie
(§ 14 a nasl.), čiže odpoveď obce na konkrétnu otázku konkrétneho žiadateľa, a "pro-aktívne"
zverejňovanie
(§ 5 - § 6), čiže vytvorenie prístupu k vybraným informáciám pre neobmedzený okruh subjektov po dobu 24 hodín denne, najmä prostredníctvom internetu či úradnej tabule.
V nasledujúcom texte sa zaoberáme výhradne problémami obcí pri
. Nesprístupniť informáciu môže obec jedine v tom prípade, pokiaľ tak
výslovne
určí nejaký
zákon
. Ak právny predpis so silou zákona (t.j. nie norma nižšej právnej sily - vyhláška, všeobecne záväzné nariadenie, uznesenie zastupiteľstva, rozhodnutie starostu, ...) utajenie informácie neumožňuje, znamená to, že daná informácia je automaticky
verejná
.
______________________________
Obce musia sprístupňovať všetky informácie, ktoré
"majú k dispozícii"
(§ 3 ods. 1 prvá veta infozákona). Niekedy sa však stáva, že obce nevedia určiť, ktorú informáciu "majú" k dispozícii a ktorú už k dispozícii "nemajú". Treba preto vedieť, že podľa zákona informáciou, ktorú má obec k dispozícii, je nielen informácia, ktorú má v momente podania žiadosti
vo svojej reálnej dispozičnej sfére
(bez ohľadu na to, či pôvodcom informácie je samotná obec alebo nie), ale i informácia, ktorú na základe právnych predpisov
musí mať k dispozícii.
______________________________
Ak napríklad obec vydáva nejaké dokumenty, vykonáva zo zákona kontrolu určitých činností alebo s určitými informáciami narába, musí takýmito informáciami automaticky aj disponovať. Podľa výkladu súdu povinná osoba má požadované informácie k dispozícii aj vtedy, ak s nimi pri svojej činnosti
narába, resp. ak sú predmetom jej činnosti
. Naopak, obec nemá informáciu vtedy, ak by požadované dáta bolo potrebné prácne vyrábať, vytvárať, prepočítavať, zostavovať.
Na toto reagovala aj ostatná novelainfozákona (zákon č. 428/2022 Z.z.), ktorej sme sa venovali aj v osobitnom príspevku
1)
a ktorá explicitne uvádza, že:
"Právo na prístup k informáciám sa
nevzťahuje
na informácie, ktoré nie sú k dispozícii, najmä na
vytváranie
výkladových stanovísk, rozborov, analýz, referátov, odborných stanovísk, politických stanovísk, prognóz a výkladov právnych predpisov a na vytváranie názorov."
Od "vytvárania" nových informácií však treba odlíšiť sprístupňovanie "starých" informácií (rozhodnutí, stanovísk, analýz, dokumentov, ...), t.j. takých, ktoré boli k dispozícii na obci aj pred dňom doručenia príslušnej infožiadosti. Tieto informácie sprístupneniu podliehali a podliehajú aj po noveleinfozákona, keďže sú "k dispozícii".
Čo je a čo nie je "informácia"
Obce často zužujúco vykladajú
pojem "informácia"
. Za informáciu nepokladajú napríklad kópiu určitého dokumentu, ale len slovný obsah dokumentu. Za informáciu sa však nepovažuje iba verbálna (slovná) informácia, ale i obrazová a zvuková informácia a tiež audiovizuálny záznam. Viaceré samosprávy vyčítali infozákonu v minulosti fakt, že nedefinoval, čo presne vôbec je "informácia" a čo ňou už nie je.
"informáciou je akýkoľvek obsah v akejkoľvek forme zaznamenaný na akomkoľvek hmotnom nosiči, najmä obsah písomného záznamu v listinnej podobe, obsah písomného záznamu uloženého v elektronickej podobe alebo obsah záznamu v zvukovej, obrazovej alebo audiovizuálnej podobe".
______________________________
Avšak práve táto široká definícia pojmu ("akýkoľvek obsah v akejkoľvek forme na akomkoľvek nosiči...") spôsobila, že v aplikačnej praxi je de facto
nepoužiteľný
, nakoľko zahŕňa vlastne všetko. Inými slovami: takmer neexistujú prípady, kedy by obec mohla zákonným spôsobom odmietnuť infožiadosť len s odvolaním sa na fakt, že požadované údaje nie sú "informáciou" podľa infozákona.
Niekedy sa stáva, že obec odmietne žiadateľovi poskytnúť údaje týkajúce sa
správneho
alebo
stavebného konania
(napríklad kópie územných rozhodnutí, stavebných, resp. kolaudačných povolení či iných dokumentov vydaných obcou za určité časové obdobie), a to s odôvodnením, že informovaní môžu byť len účastníci daného správneho konania, ich zástupcovia a zúčastnené osoby [§ 23 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v z. n. p. (ďalej len "správny poriadok")], resp. osoby, ktoré "preukážu odôvodnenosť svojej požiadavky" (§ 23 ods. 2 správneho poriadku), a že infožiadateľ medzi takéto subjekty nepatrí.
Zúžená pôsobnosť infozákona len "v rozsahu rozhodovacej činnosti" sa vôbec netýka samospráv či ich rozpočtových a príspevkových organizácií, ale iba vybraných špecifických osôb, ktoré rozhodujú v oblasti verejnej správy, ako je napr. člen stráže prírody, Sociálna poisťovňa či neštátna stredná škola na účely prijímacieho konania.
Ochrana osobných údajov
Osobnými údajmi sú jednoznačné identifikátory fyzickej osoby, ako napr. jej rodné číslo, dátum narodenia, číslo občianskeho preukazu, podpis, súkromné kontakty (číslo mobilného telefónu, pevná linka domov, adresa súkromnej elektronickej schránky), zdravotný stav, dlh voči obci, za istých okolností aj adresa trvalého pobytu v spojení s ďalšími údajmi o danej osobe a pod. (pozri aj § 2 zákona č. 18/2018 Z.z. o ochrane osobných údajov v z. n. p.).
______________________________
Osobným údajom však nie je napr. číslo bankového účtu, výška uloženej sankcie v priestupkovom konaní či výška nájomného za prenájom obecného majetku. Osobné údaje sú - až na jednu výnimku (§ 9 ods. 3 infozákona) - vylúčené zo sprístupňovania podľa infozákona.
Vo všeobecnosti možno povedať, že plat je osobným údajom. Osobné údaje sa v zmysle infozákona sprístupňujú iba výnimočne, a to buď so súhlasom dotknutej osoby, alebo ak to ustanoví osobitný zákon.
Napr. v prípade platu
starostu obce
ide jednoznačne o situáciu, keď nie je na poskytnutie osobného údaja potrebný súhlas dotknutej osoby, pretože tak ustanovuje osobitný predpis - zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení a zákon č. 253/1994 Z.z.o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest. To isté platí aj o odmenách
poslancov
či o
plate zástupcu starostu.
Sú to teda verejné informácie.
Plat
zamestnanca obecného úradu
však možno sprístupniť iba na základe jeho predchádzajúceho písomného súhlasu. Výnimku tvoria tzv.
Častým problémom však býva, že obce považujú za osobný údaj, teda za neverejnú informáciu podľa § 9 ods. 2 infozákona, aj taký údaj, ktorý je spojený výlučne s
funkciou
alebo
pracovným zaradením osoby
(napr. čísla služobných mobilných telefónov starostu či prednostu OcÚ, údaje o služobných automobiloch, služobných cestách, pracovný kalendár stretnutí štatutára a pod.). Takéto informácie však nie sú osobnými údajmi, pretože sa nedotýkajú priamo fyzickej osoby ako takej, resp. jej súkromia či osobnosti, ale funkcie, príp. pracovnej pozície. Okrem toho aj samotný zákon o ochrane osobných údajov pripúšťa sprístupnenie (i zverejnenie) niektorých osobných údajov zamestnanca, ako napr. titul, meno, priezvisko, pracovné zaradenie, miesto výkonu práce, kontaktné údaje na pracovisko a pod. (pozri aj § 78 ods. 3 zákona č. 18/2018 Z.z.).
______________________________
V súvislosti s ochranou osobných údajov je tiež potrebné mať na pamäti, že takáto ochrana sa vzťahuje len na fyzické osoby,
nie
však na právnické osoby, a ani na fyzické osoby - podnikateľov (živnostníkov, samostatne hospodáriacich roľníkov, ...).
______________________________
Právo duševného vlastníctva
Ďalším právnym základom na potenciálne odmietnutie infožiadosti je aj ochrana duševného vlastníctva, osobitne tzv. autorského práva. V praxi ide najmä o požiadavky infožiadateľov smerujúce k poskytnutiu
kópie projektovej dokumentácie
. Tá totiž môže byť sprístupnená výhradne na základe predchádzajúceho súhlasu oprávnenej osoby.
Ak by teda sprístupnením diela bolo možné porušiť ochranu duševného vlastníctva ustanovenú zákonom č. 185/2015 Z.z. Autorský zákon v z. n. p. (ďalej len "Autorský zákon"), musí obec najskôr vyzvať autora na
udelenie explicitného súhlasu s poskytnutím informácie.
Pokiaľ súhlas získa, projektovú dokumentáciu sprístupní. Pokiaľ ale súhlas nezíska, či už preto, že autor vyjadril nesúhlas so sprístupnením, resp. preto, že na výzvu vôbec nereagoval, vydá obec rozhodnutie o nesprístupnení podľa § 11 ods. 1 písm. c) v spojení s § 18 ods. 2 infozákona.
Od uvedenej situácie však treba
odlíšiť
požiadavku na sprístupnenie kópie projektovej dokumentácie adresovanú správnemu orgánu zo strany
účastníka prebiehajúceho správneho konania
. T. j. nie cez infozákon. V danom prípade ide totiž o zákonnú výnimku - na účely zabezpečenia priebehu správneho konania môže účastník konania nielen nahliadnuť do dokumentácie, resp. robiť si z nej výpisy a odpisy, ale aj získať jej rozmnoženinu (§ 53 Autorského zákona - použitie diela na úradné účely).
______________________________
Pripomíname zároveň, že autorskoprávnu ochranu
vôbec nepožíva
napr. územnoplánovacia dokumentácia, úradné rozhodnutie, technická norma, text právneho predpisu, znalecké posudky či geometrické plány (porovnaj aj § 5 Autorského zákona). To znamená, že uvedené dokumenty by na základe infožiadosti sprístupnené byť museli, a to bez toho, aby povinná osoba musela obstarávať súhlasný prejav vôle autora diela.
______________________________
Obchodné tajomstvo
Stáva sa, že obce, príp. stavebné úrady odmietnu sprístupniť informácie z dôvodu, že ich určitý podnikateľ (napríklad zmluvný partner) považuje, resp. označuje za svoje obchodné tajomstvo. Takýto postup je však
v rozpore
nielen s infozákonom, ale i s
Obchodným zákonníkom(zákon č. 513/1991 Zb.). Podľa Obchodného zákonníka, ale aj podľa súvisiacich rozhodnutí súdov nemožno ako obchodné tajomstvo označiť svojvoľne hocijakú informáciu. Informácia môže byť považovaná za obchodné tajomstvo
musí byť obchodnej, výrobnej alebo technickej povahy a musí súvisieť s podnikom,
2.
musí mať skutočnú alebo aspoň potenciálnu materiálnu alebo nemateriálnu hodnotu,
3.
nesmie byť v príslušných obchodných kruhoch bežne dostupné,
4.
má byť podľa vôle podnikateľa utajené,
5.
podnikateľ musí zodpovedajúcim spôsobom jeho utajenie zabezpečovať.
______________________________
Povinné osoby vrátane samospráv sa teda nemôžu spoľahnúť len na vyhlásenie podnikateľa, že informácia je jeho obchodným tajomstvom, ale
musia
objektívne
skúmať
, či informácia označená podnikateľom ako obchodné tajomstvo naozaj spĺňa všetky znaky obchodného tajomstva. Ak totiž informácia nespĺňa čo len jeden z piatich vyššie uvedených atribútov,
nie je
obchodným tajomstvom. V takom prípade nemôže byť sprístupnenie takejto informácie zamietnuté z dôvodu ochrany obchodného tajomstva.
V tejto súvislosti treba pripomenúť aj tzv.
klauzulu verejného záujmu
(§ 10 ods. 2 infozákona). Pomerne rozšírenou praxou samospráv je totiž aj odmietanie sprístupnenia dokumentov od súkromných firiem zabezpečujúcich pre obec tovary, práce alebo služby s tým, že obchodný partner so sprístupnením týchto "jeho" informácií nesúhlasí a považuje ich za svoje obchodné tajomstvo.
Pokiaľ sa však požadované informácie týkajú nie povedzme interného vnútrofiremného know-how, ale "používania verejných financií" alebo "nakladania s majetkom obce" (napr. nezverejňované prílohy zmlúv a pod.), musia byť v súlade s vyššie uvedenou klauzulou na požiadanie sprístupnené, a to aj v prípade, ak by objektívne obsahovali obchodné tajomstvo. Ak sa totiž informácia týka vecí verejného záujmu vymenovaných v
infozákona, ochrana obchodného tajomstva je "prelomená" a informácia musí byť bez ohľadu na obchodné tajomstvo vždy poskytnutá. Hovoríme tu o tzv. prevahe verejného záujmu.
Lehoty na rozhodovanie
Na konanie o prístup k informáciám sa síce vzťahuje
, t.j. pokiaľ samotný infozákon neurčuje inak (porovnaj § 22 ods. 1 infozákona). Čo sa týka lehôt, infozákon má vlastnú právnu úpravu, neaplikujú sa teda lehoty podľa § 49 ods. 2 správneho poriadku (30, resp. 60 dní a pod.). Ak je obci či inej povinnej osobe doručená tzv. infožiadosť (t.j. žiadosť o informácie disponujúca príslušnými formálnoprávnymi náležitosťami podľa § 14 ods. 2 infozákona), musí ju táto vybaviť do
8 pracovných dní
(§ 17 ods. 1 infozákona). Žiadosť je podaná dňom, keď bola oznámená povinnej osobe príslušnej vo veci konať (§ 14 ods. 4 infozákona). Ide o lehotu procesnoprávnu, nie hmotnoprávnu, t.j. stačí, keď na ôsmy pracovný deň je odpoveď expedovaná na poštovú či inú prepravu žiadateľovi.
______________________________
Infozákonpozná tri možnosti, kedy sa lehota dá predĺžiť, avšak maximálne na
16 pracovných dní
(§ 17 ods. 2 infozákona). Medzi dôvody na predĺženie patrí vyhľadávanie informácií na inom mieste, ako je sídlo povinnej osoby, ďalej vyhľadávanie väčšieho počtu informácií a preukázateľné technické problémy spojené so sprístupnením, nie však už napr. nedostatok personálnych kapacít, dovolenka, resp. práceneschopnosť príslušného zamestnanca OcÚ a pod. Predĺženie lehoty treba vždy odôvodniť a žiadateľovi v pôvodnej osemdňovej lehote oznámiť (§ 17 ods. 3 infozákona). V praxi sa tak často nedeje.
______________________________
Formálne náležitosti rozhodnutí
Rozšíreným nedostatkom v aplikácii infozákonazo strany samospráv je
nevydávanie písomných rozhodnutí
o nesprístupnení informácie obsahujúcich všetky povinné náležitosti podľa § 47 správneho poriadku. Infozákon jednoznačne stanovuje, že ak obec neposkytne žiadateľovi požadovanú informáciu, je povinná vydať o tom v 8-dňovej lehote písomné rozhodnutie o nesprístupnení informácie (§ 18 ods. 2 infozákona).
Toto rozhodnutie musí obsahovať
výrok
, že informácia sa nesprístupňuje, ďalej
odôvodnenie
, t.j. dôvody ustanovené zákonom pre nesprístupnenie požadovanej informácie uvedené v § 8 až § 11 infozákonaa
poučenie
o možnosti podať odvolanie na druhostupňový orgán (t.j. v prípade samospráv na starostu) a tiež následne v rámci súdneho prieskumu na príslušný správny súd.
______________________________
Samosprávy nezriedka odmietnu sprístupnenie informácie len ústnym vyjadrením, e-mailom alebo
obyčajným listom
neobsahujúcim náležitosti rozhodnutia. Aj proti takémuto listu (de facto rozhodnutiu) môže žiadateľ podať odvolanie. Keďže však takéto "rozhodnutie" neobsahuje obligatórne náležitosti, malo by byť vždy zo strany príslušného revízneho orgánu zrušené ako nezákonné.
______________________________
Inou častou chybou je, keď prvostupňové rozhodnutie o odmietnutí vydá v mene obce
starosta
, a nie písomne poverený zamestnanec obecného úradu (porovnaj § 19 ods. 1 infozákona v spojení s § 13 ods. 5 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení). Prvostupňovým orgánom obce na vydávanie rozhodnutí o nesprístupnení informácií je totiž "Obec - Obecný úrad". Ide o zákonnú výnimku, keď je obecnému úradu priznaná právna subjektivita na rozhodovanie, avšak jedine na vydanie tohto jedného typu rozhodnutia (§ 19 ods. 2 tretia veta infozákona).
Fiktívne rozhodnutia o nesprístupnení
V súvislosti s uplatňovaním infozákonasa príležitostne možno stretnúť aj s názorom, že ak príslušný obecný úrad nesúhlasí so sprístupnením informácie, nie je povinný o tom vydať odôvodnené písomné rozhodnutie a zaslať ho žiadateľovi.
Nečinnosť povinných osôb je však v rozpore so zákonom:
v dôsledku nečinnosti povinnej osoby totiž prichádza v zmysle § 18 ods. 3 infozákona k vzniku rozhodnutia o nesprístupnení informácie - tzv. fiktívneho (negatórneho) rozhodnutia.
Nečinnosť povinnej osoby, resp. zmeškanie lehoty na vybavenie žiadosti o sprístupnenie informácií je zároveň zjavným porušením § 17 a § 18 infozákona. Povinná osoba totiž nemá oprávnenie zostať nečinná: ide o tzv. nesprávny úradný postup. Navyše, keďže fiktívne rozhodnutie o nesprístupnení informácií
, je absolútne nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov, a teda ak ho nezruší v odvolacom konaní starosta, bude - na základe návrhu - ako nezákonné vždy zrušené súdom, resp. prokurátorským opatrením, príp. môže byť aj sankcionované v priestupkovom konaní.
Úhrady za informácie
V praxi samospráv sa dá stretnúť aj s podmieňovaním poskytnutia požadovaných informácií
predchádzajúcim zaplatením
úhrady materiálnych nákladov. Infozákonvšak takýto postup povinnej osoby
neumožňuje
. Tento názor zastáva aj prokuratúra a ustálená súdna prax.
3)
Problémom bývajú aj sadzobníky obcí upravujúce úhrady za poskytnuté informácie. Nielenže neraz zakotvujú vyššie uvedené protizákonné spoplatňovanie informácií vopred, ale v mnohých prípadoch tiež určujú príliš vysokú cenu za jednotlivé informácie. Čiastočným vysvetlením tohto faktu je, že ide o originálnu kompetenciu samospráv, nie prenesený výkon štátnej správy, takže tu neexistuje žiadna zákonná regulácia, ako je to napríklad v prípade správnych poplatkov (zákon č. 145/1995 Z.z. o správnych poplatkoch v z. n. p.).
Okrem toho sadzobníky nezriedka nie sú vôbec prijaté, resp. sú neaktuálne a nie sú ani trvalo zverejnené, čo je tiež porušením zákona [pozri aj § 5 ods. 1 písm. f) v spojení s § 6 ods. 1 a ods. 2 infozákona.]. Infozákon (§ 21) a aj nadväzujúca vyhláška Ministerstva financií SR č. 481/2000 Z.z.o podrobnostiach úhrady nákladov za sprístupnenie informácií však jednoznačne stanovujú, že informácie sa sprístupňujú
"bezplatne"
a že úhrada sa platí len za bezprostredne súvisiace
materiálne
náklady spojené s obstaraním nosiča informácie a s odoslaním informácie (poštovné, balné). Nie teda aj za úkony prenesenia informácií na nosič, cenu práce, amortizáciu technického zariadenia a pod.
Zákon však v tejto súvislosti nevylučuje, aby obec spoplatňovala e-maily, t.j. napr. prílohy vo formáte pdf. Ak k tomu - vo výnimočných prípadoch - povinná osoba pristúpi, napr. v záujme obrany pred informačným
filibusteringom
(t.j. samoúčelným, resp. šikanóznym zahlcovaním obecného úradu mimoriadne rozsiahlymi infožiadosťami), výška úhrady by nemala prevyšovať úhrady za fotokópie.
Problematika tzv. informačného filibusteringu (zneužívania) infozákona si vyžaduje hlbší výklad a analýzu príslušných súdnych rozhodnutí. Budeme sa jej preto venovať v osobitnom článku v niektorom z nasledujúcich vydaní.
1) Pirošík, V.: Novela zákona o slobodnom prístupe k informáciám v praxi samospráv. In: Právo pre ROPO a obce v praxi 9/2023, str. 7 - 10.
2) Paragraf 3 ods. 3 infozákona: "Informácie sa sprístupňujú bez preukázania právneho alebo iného dôvodu alebo záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje."
3) V súčasnosti je v legislatívnom procese návrh menšej poslaneckej novelyinfozákona, ktorý zakotvuje možnosť požadovať úhradu nákladov ešte pred samotným sprístupnením informácií. Novela má plánovanú účinnosť od 1.12.2024. V prípade jej schválenia budeme o definitívnom znení novely čitateľov informovať.
