Sistačné oprávnenie starostu obce

V prípravnej fáze rozhodovania pôsobí starosta obce zásadne v tých istých veciach ako obecné zastupiteľstvo, avšak na rozdiel od zastupiteľstva, ktoré rozhoduje o najvšeobecnejších záležitostiach obce kolektívneho charakteru, starosta obce sa zaoberá predovšetkým záležitosťami charakteru individuálneho.

Podľa Ústavy je starosta obce výkonným orgánom obce - v jeho osobe je spojený výkon obecnej samosprávy na jednej strane a výkon miestnej štátnej správy na strane druhej. V oblasti samosprávy je činnosť starostu charakteristická určitou mierou nezávislosti, voľnosti a samostatnosti v zákonných hraniciach. V oblasti výkonu miestnej štátnej správy je typické hierarchické začlenenie, ako aj všeobecná a špeciálna regulácia, pričom sa tiež najmä vyžaduje dodržiavanie pokynov a smerníc nadriadených orgánov štátnej správy a predpokladá sa dodržiavanie požadovanej jednotnosti rozhodovania.

Vo veciach správy obce rozhoduje starosta vo všetkých záležitostiach, ak nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu. Pri výkone samosprávnych funkcií dominujú v konaní starostu záujmy samosprávy, ktorých základný rámec vymedzuje zákon o obecnom zriadení a dopĺňajú ďalšie zákony. V oblasti preneseného výkonu štátnej správy vykonávanej starostom prevládajú štátne, resp. verejnoprávne záujmy a ich kontrolu vykonávajú príslušné orgány štátnej správy.

Podľa Ústavy starosta zastupuje obec navonok, pričom zákon o obecnom zriadení v § 13 ods. 5 ustanovuje, že starosta je štatutárnym orgánom obce, z čoho vyplýva rozhodovacia právomoc starostu obce, t.j. oprávnenie konať v mene obce navonok a prejavovať vôľu obce vo vzťahu k tretím osobám. Oprávnenie rozhodovať o právnych úkonoch, t.j. o tom, či, resp. aký právny úkon obec urobí, je zo zákona rozdelené medzi starostu obce a obecné zastupiteľstvo. Inak povedané, právne úkony, ktoré si vyžadujú súčinnosť obecného zastupiteľstva, môže urobiť starosta obce až po schválení zastupiteľstvom, inak sú neplatné a neúčinné.

je upravené v § 13 ods. 6 až 8 zákona o obecnom zriadení, pričom spočíva v tom, že  a to tak, že ho nepodpíše v lehote 10 dní od jeho schválenia poslancami obecného zastupiteľstva a účinky tohto "veta" nastupujú po uplynutí tejto lehoty.

Ak bol výkon uznesenia obecného zastupiteľstva pozastavený starostom obce, od jeho schválenia; ak tak neurobí, uznesenie stráca platnosť. Výkon potvrdeného uznesenia starosta obce nemôže už opäť pozastaviť.

Aj keď ide o zdanlivo jednoznačné ustanovenie, obsahuje niekoľko prvkov problematických pre aplikačnú prax. Prvou problémovou oblasťou je otázka odborného posúdenia uplatnenia sistačného práva starostom obce, ako aj jeho následné posúdenie obecným zastupiteľstvom. Ak starosta obce nemá právnické vzdelanie, je veľmi otázne, či dokáže správne posúdiť, či sistované uznesenie odporuje zákonu. Zároveň však môže ísť o prípad, keď uznesenie je v súlade so zákonom, ale je napríklad pre obec nevýhodné z ekonomických dôvodov.

Väčším problémom v súvislosti s uplatnením sistačného oprávnenia starostom obce je, či toto oprávnenie možno uplatniť výlučne len na uznesenia obecného zastupiteľstva, alebo aj vo vzťahu k jeho nariadeniam. V odbornej právnickej literatúre sa možno stretnúť s obomi prístupmi. Aj keď zo znenia zákona vyplýva pomerne jasne, že by malo ísť iba o uznesenia, z hľadiska právno-aplikačného prístupu uplatňovaného Generálnou prokuratúrou SR využitie sistačného práva starostom obce je akceptované.

Zastávame názor, že  a nemôže sistovať všeobecne záväzné nariadenie obce, a to z dôvodu rozdielnej povahy obsahu všeobecne záväzných nariadení obce a uznesení obecného zastupiteľstva.

Na tomto mieste treba poukázať na rozdiel medzi všeobecne záväznými nariadeniami obce a uzneseniami obecného zastupiteľstva.  sú normatívnymi právnymi aktmi - ich obsahom sú právne normy ako všeobecne záväzné pravidlá správania, obsahujúce určité príkazy, zákazy alebo dovolenia vo vzťahu k adresátom. Na rozdiel od toho, obecného zastupiteľstva nemajú povahu normatívnych právnych aktov, nie sú ani prameňom práva vo formálnom zmysle a neobsahujú všeobecne záväzné právne normy. Ich obsahom sú len organizačné normy, ktoré zaväzujú vo vzťahoch zameraných dovnútra obce, resp. vo vzťahu k organizačno-administratívnemu aparátu príslušnej obce.

Uznesenia a nariadenia obce sú právne akty, prostredníctvom ktorých obecné zastupiteľstvo realizuje svoju pôsobnosť. Obecné zastupiteľstvo ako kolektívny orgán rozhoduje vždy v zbore, pričom uznášaniaschopné je vtedy, ak sa na zasadnutí zúčastní nadpolovičná väčšina všetkých jeho členov, z čoho vyplýva, že obecné zastupiteľstvo sa na prijatí nariadení a uznesení uznáša, avšak vzhľadom na odlišnú právnu povahu oboch právnych aktov je zákonom stanovený rozdielny postup v spôsobe ich prijímania. Kým na prijatie uznesenia je potrebná nadpolovičná väčšina prítomných poslancov, nariadenie sa prijíma trojpätinovou väčšinou rovnakého kvóra, t.j. kvalifikovanou väčšinou prítomných poslancov. Aj keď sa obecné zastupiteľstvo podľa § 11 ods. 4 zákona o obecnom zriadení uznáša na nariadeniach (v tomto prípade však ide o procesný postup zastupiteľstva, ktorého výsledkom je prijatie nariadenia obce ako normatívneho právneho aktu), nemožno uznesenie zastupiteľstva ako právny akt vnímať synonymicky s uznášaním sa obecného zastupiteľstva ako procesnou formou jeho činnosti.

Druhým argumentom pre takýto výklad je princíp deľby moci a jeho uplatňovanie v podmienkach obecnej samosprávy. Uplatňovanie tohto ústavného princípu v podmienkach samosprávy obce je späté s vyjadrením plurality politických záujmov a názorov pri zachovaní stability obecnej samosprávy a zároveň predstavuje účelnú deľbu pôsobnosti medzi orgánmi obce, t.j. obecným zastupiteľstvom a starostom v záujme rozvoja obce a zabezpečovania potrieb a záujmov obyvateľov. Aby realizácia deľby moci mohla napĺňať oba aspekty, musí byť založená na princípoch nezávislosti jednotlivých mocí, resp. orgánov, ktoré tieto moci predstavujú, a fungovať na ich vzájomnej rovnováhe a vzájomných brzdách medzi nimi tak, aby jedna z týchto mocí nemohla paralyzovať alebo uzurpovať inú moc (orgán).

V tomto kontexte predstavuje sistačné právo starostu obce jeden z dôležitých prostriedkov pre uplatnenie princípu deľby moci v podmienkach obce. Ak ho starosta využije proti uzneseniu obecného zastupiteľstva za podmienok určených v § 13 ods. 6 zákona o obecnom zriadení a zastupiteľstvo ho následne trojpätinovou väčšinou všetkých svojich poslancov prelomí, plní uvedené právo starostu, resp. jeho realizácia významnú brzdu (protiváhu) výkonnej moci starostu proti normotvornej moci obecného zastupiteľstva a naopak.

Ak však starosta uplatní sistačné právo proti nariadeniu obce ako normatívnemu právnemu aktu, situácia je úplne iná a z prostriedku deľby moci v kontexte inštitútu sistačného práva sa môže stať prostriedok koncentrácie moci, resp. kumulácie výkonnej a normotvornej činnosti v rukách starostu obce. Treba si uvedomiť, že na prelomenie sistačného práva starostu sa vyžaduje trojpätinová väčšina všetkých poslancov zastupiteľstva. Starosta, ktorý má možnosť navrhovať nariadenia obce a aktívne ovplyvňuje ich obsah v procese ich prijímania v zastupiteľstve, je neprimerane silný aktér procesu obecnej normotvorby. Inak by to bolo v prípade, ak by starosta nemohol uplatniť sistačné právo proti nariadeniu obce, ktoré schválilo obecné zastupiteľstvo.

Generálna prokuratúra SR ako vrcholný štátny orgán dozoru nad dodržiavaním zákonnosti aj zo strany obecných samospráv v súvislosti s uplatňovaním sistačného práva starostu považuje uznesenie za univerzálny akt obecného zastupiteľstva, ktorým prijíma svoje rozhodnutia, pričom tieto môžu byť podľa povahy buď normatívneho, alebo individuálneho charakteru. Z uplatnenia tohto prístupu následne vyplýva, že podľa jej názoru nie je rozdiel medzi uplatnením sistačného práva starostu proti uzneseniam zastupiteľstva a proti všeobecne záväzným nariadeniam obce - starosta teda môže pozastaviť výkon uznesení obecného zastupiteľstva, ako aj nariadení obce, čo znamená, že v praxi niektorí starostovia uplatňujú sistačné právo len proti uzneseniam a iní aj proti nariadeniam obce, pričom podľa uvedeného prístupu sú oba prípady akceptovateľné.

Úvahy o rozdielnom prístupe pri využívaní sistačného práva starostom obce potvrdzuje aj zákon č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v z. n. p. (ďalej len "Správny súdny poriadok"), ktorý zreteľne rozlišuje medzi právnou povahou uznesenia a nariadenia obecného zastupiteľstva, ktorá sa prejavuje  Zákon tu rozlišuje účinky protestu v závislosti od toho, či je protest podaný proti uzneseniu orgánu územnej samosprávy alebo proti všeobecne záväznému nariadeniu orgánu územnej samosprávy (obecného zastupiteľstva). Proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy môže prokurátor podať do troch rokov od právoplatnosti rozhodnutia protest a príslušné obecné zastupiteľstvo mu môže vyhovieť alebo nevyhovieť.

V prípade  je obecné zastupiteľstvo povinné rozhodnúť o proteste prokurátora do 60 dní od jeho doručenia a v rovnakej lehote je povinné o tom upovedomiť prokurátora. V prípade vyhovenia protestu má obec povinnosť zrušiť, resp. opraviť uznesenie do takej podoby, v akej bola napádaná protestom. Ak obecné zastupiteľstvo protestu prokurátora nevyhovie, je prokurátor oprávnený podať žalobu proti uzneseniu na správny súd podľa § 45 ods. 4 a § 359 Správneho súdneho poriadku.

Ak ide o  obecného zastupiteľstva, v prípade dôvodnosti protestu prokurátora je obecné zastupiteľstvo povinné bez zbytočného odkladu, najneskôr však do 90 dní od doručenia protestu všeobecné záväzné nariadenie zrušiť alebo podľa povahy veci nahradiť všeobecne záväzným nariadením, ktoré bude v súlade so zákonom, prípadne aj s ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi. Ak protestu prokurátora vyhovené nebude, je prokurátor oprávnený podať žalobu na správny súd podľa § 45 ods. 4 a § 359 ods. 1 Správneho súdneho poriadku.

Ďalší problém v tejto súvislosti nastáva v prípade, keď po opätovnom prerokovaní sistovaného uznesenia obecné zastupiteľstvo sistačné právo starostu obce prelomí, pretože zákon o obecnom zriadení neupravuje postup pre tento prípad. Starosta obce nemá zákonnú povinnosť upovedomiť obecné zastupiteľstvo o využití sistačného práva, pričom v praxi sa stáva, že sa poslanci zastupiteľstva dozvedia o sistačnom práve neskoro, často až v čase, keď už uplynula lehota na jeho prelomenie a dotknuté uznesenie je už neplatné. Nie je vyriešená otázka týkajúca sa zvolania zasadnutia obecného zastupiteľstva k prerokovaniu pozastaveného uznesenia mimo harmonogramu zasadnutí zastupiteľstva, resp. kto má predložiť návrh na zaradenie takéhoto bodu do programu zasadnutia obecného zastupiteľstva a pod.

Tieto otázky by mali mať obce z uvedeného dôvodu upravené vlastným vnútorným predpisom a mali by byť súčasťou rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva, v súčasnosti je však postup závislý od úvahy alebo vôle konkrétneho obecného zastupiteľstva. Uvedený postup nemusí byť jednotný a obce si ho môžu upraviť rôzne, je však potrebné, aby bol jednoznačne ustanovený vnútorným predpisom a aby sa podľa neho pri realizácii sistačného práva aj postupovalo.

V praxi však môže nastať situácia, keď obecné zastupiteľstvo sistované uznesenie kvalifikovanou väčšinou v stanovenej lehote potvrdí, ale starosta ho aj napriek tomu odmietne podpísať - ak napriek zneniu § 13 ods. 8 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého výkon uznesenia opätovne potvrdeného zastupiteľstvom nemožno pozastaviť, starosta neakceptuje takéto rozhodnutie obecného zastupiteľstva a svojou nečinnosťou (nepodpísaním uznesenia), dôvodiac svojím postavením štatutárneho zástupcu obce, znemožní výkon takéhoto uznesenia.

Starosta tak neoprávnene zasahuje do výlučnej právomoci obecného zastupiteľstva, marí ním jeho vôľu, a to napriek tomu, že ide o konanie v súlade so zákonom. V tomto prípade sa sistačné právo transformuje na absolútne veto starostu obce proti normatívnemu aktu obce. Takéto konanie starostu je v rozpore s princípom deľby moci, ústavným princípom právneho štátu, ako aj princípom demokracie.

Protest a upozornenie prokurátora zaraďujeme k primárnym prostriedkom prokurátorského dozoru. Upozornením prokurátora reaguje prokurátor na protiprávny postup orgánov verejnej správy pri vydávaní zákonom  stanovených právnych aktov alebo na nečinnosť orgánov verejnej správy. Podstata spočíva v zisťovaní zákonnosti rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy a v prípade zistenia nesúladu s predpokladaným stavom aj v aplikácii špecifických prostriedkov dozoru. Upozornenie prokurátora je upravené v § 28 a § 29 zákona o prokuratúre. Predpokladom jeho podania je, okrem iného, porušenie zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu nečinnosťou orgánu verejnej správy (v tomto prípade starostu obce).

na rozdiel od protestu nesmeruje proti finálnej forme činnosti orgánu verejnej správy (priamo proti niektorému zo správnych aktov orgánov verejnej správy), ale smeruje proti nezákonnosti v postupe orgánov verejnej správy pri ich nečinnosti. Upozornenie na nečinnosť predstavuje prostriedok dozoru, ktorým prokurátor sleduje odstránenie nečinnosti orgánu verejnej správy, a má zabezpečiť aktívne konanie v súlade s obsahom príslušnej právnej normy, ktorá danému orgánu ukladá povinnosť konať. Tu je potrebné upozorniť, že ide nielen o oprávnenie prokurátora, ale aj o jeho povinnosť - je povinný tak konať vždy, keď zistí, že by mohlo dôjsť k ohrozeniu alebo porušeniu zákonnosti. Upozornenie je teda povinný podať vo verejnom záujme, keď zistí, že orgán verejnej správy, v tomto prípade starosta obce bol nečinný a túto nezákonnosť nemožno odstrániť inak ako daným prostriedkom dozoru podľa § 3 ods. 2 zákona o prokuratúre.

V súvislosti s takto koncipovaným oprávnením prokurátora treba poznamenať, že podanie upozornenia je oprávnenie prináležiace výlučne prokurátorovi. Fyzická osoba alebo právnická osoba môže prokurátorovi podať len podnet smerujúci k tomu, aby podal upozornenie. Po prijatí podnetu je na posúdení a zvážení prokurátora, či sú splnené všetky podmienky na podanie upozornenia, teda na podanie upozornenia neexistuje právny nárok. V prípade prijatia podnetu má prokurátor povinnosť sa týmto podnetom zaoberať a vybaviť ho v lehote dvoch mesiacov odo dňa pridelenia podnetu. Upozornenie prokurátora má obligatórne písomnú formu.

Následkom podania upozornenia prokurátora nie je priamo odstránenie nezákonnosti vo verejnej správe v dôsledku nečinnosti orgánu verejnej správy, ale ide v podstate o názor prokurátora a starosta ním nie je viazaný, pretože prokurátor nemá postavenie správneho orgánu a vzťah medzi prokuratúrou a verejnou správou nie je vzťahom nadriadenosti a podriadenosti. Starosta je povinný zvážiť na základe zákona argumenty prokurátora a posúdiť svoju prípadnú nečinnosť. Právnym účinkom podania upozornenia prokurátora nie je priamo odstránenie nezákonnosti, ale iniciácia osobitného druhu konania - konania o upozornení prokurátora. Starosta obce nevydáva žiadne rozhodnutie, či už upozorneniu vyhovie alebo nie, pretože len upovedomuje prokurátora o tom, aké opatrenia prijal v prípade vyhovenia upozorneniu, a v prípade nevyhovenia upovedomuje prokurátora o tom, že podané upozornenie považuje za neodôvodnené.

Na podanie upozornenia prokurátora nie je na rozdiel od stanovenia lehôt pri úprave niektorých druhov konaní o proteste prokurátora ustanovená žiadna lehota, ktorá by limitovala pod hrozbou preklúzie uplatnenie tohto oprávnenia prokurátora. Pokiaľ ide o lehotu na vybavenie upozornenia prokurátora, Prokurátor je oprávnený požiadať o dovolenie zúčastniť sa prejednania upozornenia z dôvodu možnej potreby precizovania jednotlivých aspektov, ktoré majú význam z hľadiska vybavenia upozornenia a ktoré nebolo možné zahrnúť do podaného upozornenia. V prípade nevyhovenia upozorneniu má prokurátor priznané oprávnenie podať žalobu proti nečinnosti podľa § 242 a nasl. Správneho súdneho poriadku.

Niekedy nastane aj situácia, že obecné zastupiteľstvo uvedie nepodpísané uznesenie do života a starosta takýto stav akceptuje. Takéto situácie by nenastali, ak by neexistovali medzery v zákone o obecnom zriadení, keď síce zákon predvída vznik istého stavu, ale zároveň neprináša riešenie. Aj keď nejde o medzery vytvárané zámerne, keďže na tieto ukázala až prax, povinnosťou zákonodarcu bolo na to reagovať a túto právnu úpravu precizovať. Každý právny predpis by mal obsahovať komplex opatrení na riešenie patových situácií, resp. im predchádzať. V tomto prípade by bolo vhodné prijať úpravu, podľa ktorej by zákon o obecnom zriadení ustanovil vykonateľnosť takéhoto uznesenia, vo vzťahu ku ktorému by zastupiteľstvo prelomilo starostom uplatnené sistačné právo, a to aj bez podpisu starostu, čím by sa zároveň predišlo vstupu prokurátora do tohto procesu.

Z hľadiska postupu pri sistácii uznesenia zákon nestanovuje podrobnejší postup. Vzhľadom na písomnú podobu zápisu obecnej rady, ktorého súčasťou sú aj ňou prijaté uznesenia, je žiaduce, aby aj sistačný akt starostu bol písomný (navyše, nie je vylúčená ani sistácia iba časti uznesenia). Na pozastavenie výkonu uznesenia rady sa nevzťahuje zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v z. n. p. Po tom, čo starosta vec sistoval, predloží ju na rozhodnutie na najbližšie zasadnutie obecnej rady. Zastupiteľstvo nemôže zrušiť akékoľvek uznesenie obecnej rady, ale len také, ktoré bolo v súlade so zákonom sistované starostom a ním aj predložené na zasadnutie zastupiteľstva.

V Českej republike môže rovnako starosta obce pozastaviť výkon uznesenia zastupiteľstva obce, ak má za to, že je nesprávne - starosta má právo sistovať výkon akéhokoľvek uznesenia, ktoré je v jeho pôsobnosti, ak sa domnieva, že toto uznesenie je z nejakého dôvodu nesprávne. Nesprávnosť môže spočívať v nezákonnosti, ako aj vo vecnej nesprávnosti uznesenia (napr. je pre obec ekonomicky nevýhodné).